本文是一篇公共行政管理论文，本文通过文本分析、调研分析对具体流转政策、机制、问题进行深入剖析，发现我国现行宅基地流转制度存在法律政策不全面、确权工作仍存在不足、流转机制不健全、管理服务不完善等问题。为深化宅基地流转制度改革通过借鉴改革典型地区经验，明确从法律体系、确权工作、流转机制、流转管理服务方面完善我国宅基地流转制度。
1 绪论
1.1 研究背景与意义
1.1.1 研究背景
城镇化率是我国经济社会发展水平的重要衡量指标，《国家新型城镇化规划》（2012-2020 年）规定我国至 2020 年城镇化率要达到常驻人口城镇化率 60%，户籍人口城镇化率达45%以上，实现近 1 亿左右农村人口居住城镇化和户籍城镇化。《2018 年国民经济与社会发展统计公报》显示年末常住人口城镇化率为 59.58%，比上年末提高 1.06 个百分点；户籍人口城镇化率为 43.37%，提高 1.02 个百分点，我国城镇化率实现稳步增长。大量农村人口向城镇转移，农村闲置宅基地越来越多，宅基地资源未得到有效的开发和利用。而农村宅基地是我国城镇化重要的土地资源储备，同时乡村闲置宅基地流转能够为居民城镇化提供有效的资金支持，实现农村闲置宅基地的有序流转成为我国城镇化发展潜力重要制约因素。
三农问题一直是我国经济社会发展的重要关注点，多年中央一号文件都聚焦于此，农村土地制度的深化改革尤其是宅基地流转度的改革完善日益突显。农村闲置宅基地有序流转是我国盘活农村资源尤其是土地资源、释放乡村活力、实现乡村振兴的重要环节。十九大报告指出我国要加快乡村土地制度的改革深化，开展乡村宅基地“三权分置”。2018 年中央 1 号文件《国务院关于实施乡村振兴战略的意见》细化提出宅基地“三权分置”：“探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。”2019 年在总结宅基地“三权分置”试点基础上，1 号文件《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》提出积极开展宅基地确权工作，稳步扩展改革试点，充分调动乡村资源活力。未来“三权分置”视角下的宅基地流转制度将成为我国乡村发展的关键环节，我国各地要逐步进行宅基地流转制度改革要构建具有特色的适应不同经济水平和地理位置的乡村宅基地流转机制。
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1.2 国内外研究综述
1.2.1 国外相关研究综述
目前国外多数国家实行土地私有制尤其是住房建设用地，只要产权明晰就可以在开放的市场框架进行完全自由流转，因此国外专门研究农村住房用地流转问题的文献较少，且多融合在土地流转研究中。目前国外学者关于土地流转主要集中在土地产权界定、土地流转市场、土地流转管理等方面。
（1）土地产权界定研究。国外研究学者普遍认为土地产权清晰界定是土地资源进入市场、实现资源优化配置的重要前提，形成土地产权方面代表性理论：产权理论、马克思主义土地理论等。费徳、菲尼（1993）认为清晰的产权有助于降低土地交易成本，实现生产要素的优化配置，达成规模经济效应[1]。DongXiao-yuan(1996)认为交易成本是抑制农户土地流转的主要原因[2]。科斯（2004）在前人基础上提出著名的产权理论和交易费用理论，其认为在交易费用很小或者几乎为零的情况下，不管产权如何界定，都能通过双方谈判实现资源的优化配置；存在交易费用的情况下，产权的清晰界定是实现资源优化配置的重要途径[3]。由于土地资源交易过程中存在各种成本费用，因此土地在市场中要成功流转，清晰的产权界定成为必要。在此基础上部分学者通过对土地流转市场、农村居民进行实证调研，证明土地产权界定对土地流转的重要性。Deininger 等人(2008)通过对大量印度农村土地市场数据研究分析，认为农户若取得土地的所有权与处置权，将促使土地租赁市场变得更加有效与公平[4]。Groot 等人(2012)在荷兰农村住房市场调查中发现，外来人口比本地农村居民更适宜城市生活，且变动性较大，更能活跃农村土地市场[5]。土地产权明晰是土地流转的基本前提，但部分学者认为并不是土地所有权集中土地流转市场越活跃。中国封建王朝时期、西方贵族社会时期土地所有权集中在少数人手中，土地流转市场极度萎缩。塔索、亚当（2008）认为土地所有权过度集中对土地流转将产生极大的影响[6]。马克思土地理论分散于马克思资本论的各章节，根据相关学者的归纳概括马克思主体土地理论认为：土地产权是权利束包括使用权、占有权、所有权处置权等权利，并将土地赋予商品的性质可以通过买卖等方式实现其资源优化配置。
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2 相关概念及理论基础
2.1 相关概念界定
2.1.1 宅基地概念
1962 年《农村人民公社工作条例修正草案》第一次出现宅基地“生产队范围内的土地，一律归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等，一律不准出租和买卖”。虽未明确界定宅基地概念，但对宅基地土地属性、用地范围进行了界定，宅基地是生产队内用于建设满足自我生活所需的建（构）筑物而不是用于农业生产的地块。随着我国经济所有制的确定，我国法律对宅基地土地属性、用途、使用者等进行了明确规定，并形成我国特有的宅基地制度。1982 年《宪法》规定宅基地、自留山、自留地属于集体所有，自此我国宅基地仅指集体土地、归集体所有。《土地管理法》根据用途性质将土地划分为农用地、建设用地、未利用，并将农村宅基地归于建设用地。关于宅基地使用者我国各阶段法律政策都认定集体组织成员为主，还包括其他法律规定少数人员，例如允许非该集体组织成员通过继承、置换等方式获得。法律政策为我国宅基地的概念奠定了基础框架，学术界基于法律明确的土地属性、用途等规定结合社会实践对宅基地概念进行完善和界定。黎孔清、陈银蓉[66]从用地现状认为宅基地是已建房屋、建过房屋但已无上盖物不能居住的土地或者决定用于建造房屋的土地；而部分学者认为宅基地还应该包括用于建设为生活服务的附属建（构）筑物的土地。方义祥[67]则将农村宅基地是农村居民对集体土地使用权的一种权利，是组织成员的财产和权利。
结合上述研究，宅基地是集体组织成员依据资格权或者继承等方式无偿获取的用以建设家庭生活所需的建（构）筑物的福利性集体建设用地；其内涵是农户运用集体所有土地实现资格权、使用权等权利、获取相关权益。
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2.2 马克思土地产权理论
马克思认为土地产权是一种具体的生产关系，应该与生产力发展相适应，因此马克思土地理论主要是对土地产权与经济发展的关系进行研究，揭示土地产权的内涵、资源配置方式等。马克思土地理论主要内容有：土地产权权能理论、地租理论、土地商品化和资源配置理论。
2.2.1 马克思土地产权理论主要内容
马克思认为土地产权是以所有权为核心及其衍生出的权利组成的复合权利束，享有占有、使用、处分、收益、转让抵押等权能。[69]土地所有权是指土地所有者享有的具有排他性的独享土地的权利，是所有权利的前提归所有者享有。土地所有制决定土地所有权，私有制土地所有权归私人所有，公有制社会土地国家所有、集体所有。土地产权权能可以融合亦可分离，表现为产权主体拥有多项权能、权能归属于不同主体的多元产权主体格局。马克思通过对资本主义经济规律进行研究认为土地所有权是地租产生的基础，是土地所有权、经营权相分离的结果。土地垄断是地租形成的原因，所有权的垄断形成绝对地租；经营权垄断形成极差地租。[69][39]土地经营者为获得土地经营权来实现自己的价值需求要向所有者支付一定金额，即用一定金额和土地经营权能进行交换。土地在市场经济中被视为一种资本参与生产、分配，土地所有者以地租的形式获得超额利润，资本化的地租就是土地价格其实质是所有权在市场中的经济增值价值的实现。[70]土地作为商品在市场中进行流转配置主要是由于土地权能的分离，土地权能在不同主体之间发生变化并产生剩余价值，因此土地商品化实质上是土地权能的市场化交易。马克思认为土地在市场中资源配置可以分为转让和租赁、买卖两种形式，买卖又分为所有权买卖和经营权买卖两种。
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3 我国现行农村宅基地流转制度..........................19
3.1 农村宅基地流转法律政策..............................19
3.1.1 相关法律法规..................19
3.1.2 行政规章....................20
4 农村宅基地流转实践分析—以重庆市梁平区为例..................31
4.1 梁平区农村基本情况...............................31
4.2 梁平区农村宅基地流转政策与服务体系.........................32
5 我国现行农村宅基地流转制度存在的问题........................42
5.1 政策设定及普及度不足..........................42
5.1.1 法律政策不完备.........................42
5.1.2 政策认知度不高............................43
7 我国农村宅基地流转制度的优化对策
7.1 建立“三权分置”下的流转法律政策体系
7.1.1 出台权能明确的中央法律政策
宅基地“三权分置”改革的首要任务就是从法律政策层面界清资格权、使用权法律属性和权能内涵、理清权能关系和主体，构建以“三权分置”为基础的法律政策体
