本文是一篇公共行政管理论文，村规民约并非一个静止的、永恒不变的规范。基于当前乡村治理有效的要求和现实需要，村规民约要着眼于实现乡村善治为出发点，不断完善与创新，发挥其最优治理效能，要以村规民约丰富乡村治理手段，提升乡村治理能力。本研究开展过程中参考和学习了诸多专家学者的研究成果，对豫东地区 S 镇进行了实地考察，并对河南省官渡镇“村规民约三项制度”破解治理难题和北京顺义区“村规民约推进协同治理”两个典型案例进行了经验总结。
一、绪论
（一）研究背景和意义
1.研究背景
倡导村规民约的时代价值是新时代党和政府鲜明主张，研究具有鲜明的时代性。2018 年 1 月 2 日出台的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确提到“乡村振兴要发挥自治章程、村规民约的积极作用”。2018 年 9 月 27日，中共中央国务院出台《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》鲜明写到“充分发挥自治章程、村规民约在农村基层治理中的独特功能，弘扬公序良俗。”习近平总书记在多次考察调研期间也就发挥村规民约时代价值作出重要指示①。2014 年 11 月 1 日，习近平总书记在考察福建省福州市鼓楼区军门社区时的讲话中强调“发挥市民公约、乡规民约等基层规范在社会治理中的作用，培育社区居民遵守法律、依法办事的意识和习惯。”2018 年 6 月 14 日，习近平总书记在济南市章丘区双山街道三涧溪村考察时的讲话中强调“要加强村规民约建设，移风易俗，为农民减轻负担。”为深入贯彻落实习近平总书记的重要指示和党中央国务院关于乡村振兴的战略安排，2018 年 12 月 4 日民政部等 7 部门联合出台《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》，专门就新时代村规民约工作作出安排，助力乡村振兴。2019 年 6 月 23 日，中共中央办公厅、国务院办公厅出台《关于加强和改进乡村治理的指导意见》中也明确提到加强村规民约建设，发挥村规民约在乡村治理中的价值作用。2020 年 1 月 2 日出台的中央一号文件也明确指出，健全乡村治理工作体系，完善村规民约，推进村民自治制度化、规范化、程序化。党中央、国务院一系列文件的出台，使该研究具有鲜明的时代性和价值。
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（二）国内外研究现状及述评
1.国外研究现状
国外学者对于村规民约的专门研究相对较少，与之相关的一些介绍主要从以下方面展开。第一，从民间法角度对中国传统乡约制度及其历史脉络进行研究。寺田浩明研究了明清时期家族法规及“约”的性质，认为乡规民约是与国家法并行的另一套规范①。穆葛乐(Erik Mueggler)②、李瑞福(Ralph .Litzinger)③、路易莎沙因(Louisa Schein)④等学者从习惯法角度对中国少数民族地区的乡约进行了大量的调研和记录。牛铭实系统梳理了中国乡约制度的历史脉络①。第二，从纠纷解决的角度讨论以乡规民约为主导的解纷模式。费正清认为，在中国传统社会中民间纠纷调解更多地是依靠民间规则来实现②。黄宗智讨论了清代地方乡绅通过乡规民约等习惯规范进行调解纠纷③。罗伯特.C.埃里克森认为没有正式的法律仍然可能有秩序，强调了民间规则的重要性④。王斯福(StephanFeuchtwang)讨论了福建和台湾两地四种基层卡理斯玛型地方领袖及其运用乡约等非正式规范解决纠纷的过程⑤。第三，从“国家—社会”关系中探讨乡规民约的治理功能。美国学者杜赞奇(Prasenjit Duara)从国家内卷化的角度讨论了国家权力向乡村扩张而导致乡村社会治理模式的改变⑥。施坚雅(G.William Skinner)讨论在“国家—社会”之间相互渗透和能动实践过程中城乡连续统一体的形成以及乡约的治理功能⑦。欧博文对农村社会治理结构的研究也涉及乡规民约治理问题⑧。从纵向看国外的研究主要集中于对传统村规民约的研究，内容比较局限，并未对中国村规民约形成专门系统的研究，也未能及时跟进,在整体性的研究上还存在不足。
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二、基本概念和理论工具
（一）基本概念界定
1.乡约和乡规民约
对基本概念的界定，直接影响到研究对象和研究范围，必须对其有清晰的认识。通过对相关史料和文献梳理发现，乡约被赋予过多种内涵。一是乡约具有“组织”之意，是一种民众组织，是区域性的基层教化组织①。二是乡约即“乡人共守之约”，具有“规则”之意。如《吕氏乡约》、《南赣乡约》等②。三是乡约的“职位”之意。尤其在明清时期，乡村有身份的人被称为乡约，即“乡中小吏”③。四是乡约的“处所”之意。乡约被指代为乡里约众定期集会的场所。除此之外，乡约还具有“活动”之意，即乡规民约的宣讲活动被称为乡约④。关于乡规民约的内涵，也尚未形成统一的观点。《中国大百科全书》定义为“中国基层社会组织中社会成员共同制订的一种社会行为规范。又称为乡约⑤。”一般认为乡规民约是乡村民众共同约定和遵守，规范其自身行为的一种社会规则。可见，乡规民约的内涵范围小于乡约，乡规民约主要取乡约的“规则”之意。
2.村规民约
以上对乡约和乡规民约的内涵进行了分析和比较，对于村规民约的概念，学界也没有达成统一的认识，大多数学者认为村规民约和乡规民约有相同含义，在诸多的研究中使用了乡（村）规民约，或者直接说明村规民约也称乡规民约，都指的是规范村民行为的规则或约定⑥。在时序关系上，多数学者认为乡规民约和村规民约体现的是前后时序关系，将乡规民约看作为村规民约的历史渊源，村规民约看作是乡规民约的现代表现和发展形式。对于村规民约的具体内涵，谢晖教授的观点很具有代表性，他从广义和狭义两个角度进行理解，前者泛指一切乡土社会所具有的国家法之外的公共性规则, 而后者则仅指在国家政权力量的“帮助、指导”下, 由乡民们“自觉地”建立的相互交往行为的规则①。
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（二）研究工具
1.善治理论
关于治理有各种定义，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会对治理作出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和①。作为国内较早引入治理与善治理论的学者，俞可平在介绍西方治理概念的基础上，提出了治理基本含义。治理即指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益②。俞可平指出，西方之所以提出治理概念，主张用治理替代统治，是他们在社会资源的配置中既看到了市场的失效，又看到了国家的失效③。治理可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足，但治理也不可能是万能的，也存在着治理失效的可能。那么,如何克服治理的失效、如何使治理更加有效等问题摆到了学者面前，在对此问题的回答中，“良好的治理”或“善治”的理论最有影响。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是国家与社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。俞可平总结了善治的十个要素，即合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效、参与、稳定、连接、公正④。为我们衡量治理状况提供了依据。
邓大才从乡村社会来界定善治，认为只要能够实现“和谐的秩序”就是善治。这种善治考虑四个要素: 秩序性、参与性、成本性和稳定性，即实现乡村社会的善治需要这四个要件。根据四个要件的组合分为第一层次的善治（达标型善治）和第二层次的善治（改进型善治）。首先乡村良序并不一定就是善治，善治需要各方参与和民主协商。所以，良序只有和民主参与组合，才有可能形成第一层次的善治。如果再满足成本因素和稳定因素，则会进一步改善治理成效，提升善治的水平和质量，形成第二层次的善治①。乡村善治是一个螺旋式上升过程，不同要素之间的组合构成不同的善治方式，因此实现乡村善治并没有统一的方式，而是选择符合实际治理状况和要求的善治类型②。
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三、乡村治理中村规民约的作用环境和时代价值..............................18
（一）乡村治理中村规民约的作用环境..................... 18
1.经济环境.............................18
2.政治环境..........................19
四、村规民约的治理实践——基于豫东 S 镇的考察..........................23
（一）调研地点基本情况......................... 23
（二）S 镇村规民约调查分析..............................24
1.调查样本情况................................24
2.调查结果分析.............................25
五、基于村规民约的乡村治理经验借鉴...................... 38
（一）河南省官渡镇“村规民约三项制度”破解治理难题.......................... 38
（二）北京市顺义区“村规民约推进协同治理”...................... 41
六、提升村规民约治理效能的建议
（一）以村规民约为载体，发挥多元主体协同治理效用
制度优势能否得到发挥，归根结底都取决于人。①这就需要我们正确把握人与制度的关系，充分发挥人的主观能动性与制度的优越性，科学地处理复杂的社会问题。村规民约是一种非正式制度，其实施过程中的主要参与主体可划分为乡镇党委和政府，村两委及其他村级组织，村民三大类，村规民约发挥治理效应，离不开这些治理主体的协同参与和良性互动。党委和政府的
