本文是一篇公共行政管理论文，随着政府购买服务的发展和社会组织社会化转型的深化，准官办社会组织不再仅仅利用与政府部门的非正式关系和政治资源优势通过非竞争的方式获得政府转移的职能和服务，还越来越多地通过参与市场竞争的方式争取政府购买服务项目。这一背景便引发了一个值得思考的问题——政府向准官办社会组织购买服务项目的合同治理该如何选择？政府购买公共服务由于合同失灵问题的存在而易影响公共服务提供的质量和效率，为解决这一问题，就需要从合同治理的视角加以探讨。[88]在实务界，《政府采购法》等一系列法规、制度已经相继出台，试图通过强化正式合同的作用来增加政府购买服务过程的合法性、公平性和透明度，削弱非正式关系的影响。而在学术界，政府向准官办社会组织购买服务项目的合同治理被划分为正式治理和关系治理两种。
第一章 绪论
1.1 问题的提出
1.1.1 研究背景
继 1995 年上海基督教青年会承接了浦东新区社会发展局委托管理罗山市民会馆之后，我国政府向社会组织购买服务的实践和研究开始崛起。十八大报告更是将之确认为改进政府提供公共服务方式的重要举措。近年来，政府购买社会组织服务正逐渐从实践探索向制度化建设转变，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96 号）、《财政部民政部关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》（财综〔2016〕54 号）等一系列的规章制度相继出台，并对购买主体、承接主体、购买内容、购买机制、绩效管理等内容做了相关规定。但是，在这一过程中，政府和社会组织间绝不是简单的买卖合同关系[67]，上述实践涉及到了政府购买社会组织服务的治理问题，即政府和社会组织之间如何履行购买合同。学者敬乂嘉[42]认为，政府在购买服务过程中，面临的主要挑战是对合同关系的治理问题。当前，通过治理途径改善项目绩效已经成为了新的研究范式[49]。
一般而言，政府购买社会组织服务的合同治理可以分为正式治理和关系治理。正式治理是通过正式规则的规范性手段来保证合同的履行，实现政府的“精明”购买[66]。关系治理是通过非正式规则的关系性手段来履行合同。上述规章政策的出台便是保障正式治理的基础。对于民间社会组织而言，通过正式合同来规范政府购买其服务过程中的的双方行为较为容易。但对于准官办社会组织（官办、半官办社会组织社会化转型而成）而言，一方面其曾经的官办、半官办背景使得政府职能部门与其之间仍然存在着利用非正式关系交流和关系运作的惯性；另一方面准官办社会组织拥有比民间社会组织更多的政治资源优势依然在发挥作用。这使得在政府向准官办社会组织购买服务的过程中推行单一的正式治理存在一定程度的困难。
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1.2 概念界定与研究现状
1.2.1 概念界定
1.2.1.1 准官办社会组织
准官办社会组织指的是在社会转型时期，介于以官办、半官办社会组织为代表的体制内社会组织和以民间社会组织为代表的体制外社会组织之间的新社会组织类型。学者周俊将之称为准体制内社会组织。[95]而褚蓥称之为改革后的官办社会组织。[24]“官办”组织的概念源于学者王颖等人对社会团体的分类。[75]他们根据社会团体的形成过程、领导层的产生、主要领导人的身份以及组织经费来源，将社会团体划分为官办型社团、半官办型社团和民办型社团。官办型社团的主要领导人和工作人员由政府组织部门批准任命的在编专职人员，经费由财政拨款或者会员会费。典型的官办型社团有妇联、工商联和共青团等。半官办型社团的领导人由政府职能部门或者国有企业、事业单位等的主要领导人兼任，经费来源为主管部门的财政和非财政经费中划拨或者部门自筹。民办型社团指的是工作人员挂靠或主管单位中人员、经费完全自理的社会组织。之后的多数学者较为认同此类划分方法，并延此思路将社会组织分为官办社会组织、半官办社会组织和民间社会组织。其中，官办社会组织和半官办社会组织统称为体制内社会组织，民间社会组织又称为体制外社会组织。
准官办社会组织源于官办、半官办社会组织的“去行政化”改革，又称为社会化转型。其重点是实现政社分开。中共中央办公厅、国务院办公厅分别于 2015 年、2016 年出台的《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》和《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》便明确了政社分开的原则。具体而言，其就是官办、半官办社会组织与行政机关“脱钩”，包括机构分离、人员分离、财务分离和职能分离等。在社会化转型之后，一大批官办、半官办社会组织转型为准官办社会组织。
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第二章 理论框架与案例选择
2.1 理论基础与分析框架
2.1.1 理论基础
随着政府购买社会组织公共服务的实践增多，有关项目的合同治理问题成为重要话题。购买合同治理将成为政府购买公共服务的核心内容，更是保障购买的公共服务得以落实的关键凭证。[64]其中，正式治理和关系治理是购买公共服务合同治理的两种机制。而合同治理是贯穿整个项目过程的，包括代理方的选择与合同签订、项目运行、项目验收等阶段。因此，本研究的理论基础包括购买公共服务合同治理理论和项目全生命周期理论。
2.1.1.1 政府购买服务项目的合同治理理论
当前，不同类型的购买公共服务合同已经成为提高政府供给服务效率的重要尝试。[78]总的来看，影响最深、分歧最大的两大理论是合同制治理理论和关系合同理论。合同制治理理论支持者认为，政府购买服务合同治理就是合同制治理理论在新公共管理领域的产物。[30]为了找到最合适的服务提供者，政府购买社会组织服务应该遵循平等、协商、公正透明的契约原则，政社合作应该迈向合同化或者正式治理。[55][99]因为这一治理选择能够为政府购买服务提供两个方面的制度支持：一是明确了相关产权的归属与处置问题；[70]二是明确了合同双方的行为规范。[30]学者吉鹏认为，政府购买社会组织公共服务的本质就是正式治理。[36]从主体间的关系来看，政府和社会组织之间不是命令服从的关系，而是平等对立的合同关系。从实践来看，这种正式治理强调的是竞争机制。因此，许多学者认为减少非竞争性购买是提高购买服务合同治理效率的重要手段。[31][28][42]简·莱恩则是从合同角度，指出提高合同治理效率应具备委托方和代理方的边界清晰、制定符合双方利益诉求的最优合同和界定、解决双方的利益纠纷三个前提条件。
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2.2 案例选择
基于上述的分析，笔者选择一个跟踪观察一年的准官办社会组织——G 省 D 社会组织，作为政府向准官办社会组织购买服务的合同治理的缩影，力求在一定程度上反映作为服务购买方的政府职能部门和作为服务代理方的准官办社会组织之间如何通过正式治理和关系治理的协同来完成购买服务项目的。自 2005 年 G 省 D 社会组织成立至今，G 省民政厅和 G 省财政厅等政府部门通过定向委托、协商式购买、公开招标、邀请招标、竞争性协商等非竞争性招标和竞争性招标方式，向 G 省 D 社会组织购买了多项服务项目。这些服务项目的内容既包括政府转移职能，也包括社会服务、专业服务等公共服务。调研期间，笔者采用参与式观察和深度访谈等方式，观察并深入了解政府和 G 省 D 社会组织之间购买服务项目的合同治理过程。
案例中所有的资料来源有三：一是文件资料和网络资源。文件资料是笔者在参与式观察过程中获得的政府购买 G 省 D 社会组织的标书、合同、报告等；网络资源是笔者利用互联网获得的 G 省 D 社会组织官网、微信公众号发布的信息；政府职能部门公开的招标文件、招标结果公示；部分政府购买 G 省 D 社会组织服务项目的社会宣传新闻稿等。二是访谈资料。资料主要为笔者于 2018 年 12 月 12 日，2019 年 4 月 25 日和 6月 5 日对 G 省 D 社会组织相关工作人员代表进行的集中访谈记录，以及 2019 年 6 月 5日在 G 省 D 社会组织领导和工作人员的介绍下对 G 省社会组织管理局党群工作处的工作人员 N 的访谈记录。除此以外，访谈资料还包括笔者在参与式观察过程中不定时针对具体问题进行的个人面对面交流所获得的信息。三是观察笔记。在参与式观察过程中，笔者坚持边观察边记录，形成了过万字的观察笔记。
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第三章 政府向 G 省 D 社会组织购买服务的正式治理.......................... 24
3.1 政府向 G 省 D 社会组织购买服务项目准备中的正式治理..............24
3.1.1 “择优”主导的招标...................24
3.1.2 清晰的合同文本...........................27
第四章 政府向 G 省 D 社会组织购买服务的关系治理..................... 37
4.1 政府向 G 省 D 社会组织购买服务项目准备中的关系治理.....................37
4.1.1“关系”主导的购买..............................38
4.1.2 模糊的合同文本.....................42
第五章 政府向 G 省 D 社会组织购买服务正式治理与关系治理的协同..........................51
5.1 正式治理与关系治理的替代、互补关系.......................51
5.1.1 正式治理与关系治理的强替代弱互补.......................51
5.1.2 正式治理与关系治理的强互补弱替代...........
