本文是一篇公共行政管理论文，我国加入 WTO 至 2008 年全球金融危机这一期间，我国 GDP 增速长期保持高速增长，2003 年至 2007 年更是连续几年保持两位数的增长态势。经济的强劲增长需要各类人才的支持，尤其是海外人才。于是 2008 年起中组部又出台了“千人计划”，全面引进从学术界至科技界、产业界等各类海外高端人才。2008 年至2016 年我国经济逐渐步入了“新常态”，经济发展的考量标准也逐渐从重“量”到重“质”，我国也着重强调高新技术产业在国家发展中的核心地位。2015 年国务院发布了《中国制造 2025》，2016 年国务院常务会议通过了《装备制造业标准化和质量提升规划》，表明了我国下一步的发展方向。在这一背景下现有的海外人才引进政策显得力度不足、重点不够突出，于是习近平总书记强调，要“聚天下英才而用之”，自此迎来了海外人才工作的新阶段。
第一章 绪论
1.1 研究背景与问题的提出
改革开放以来，我国的经济实力不断增强，各个领域的发展速度之快也是超乎想象。个中原因自然是很多，而大量引进海外人才无疑是其中重要的因素之一。十八大以来，习近平总书记求贤若渴，在多个场合、不同时期反复提及人才政策1，尤其是“聚天下英才而用之”的人才观，更是将我国的海外人才引进政策推向了一个新的高度。
早在新中国成立之初，百废待兴，为了集中力量积极建设社会主义新中国，政务院文化教育委员会召集有关部门及群众团体等共 15 家单位组成“办理留学生回国事务委员会”，同时教育部高教司还成立了专门处理留学生回国工作的四处，以统筹回国留学生招待、介绍工作、学习以及对在外留学生的调查、宣传、接济等工作。同一时期，因为同属社会阵营的关系，我国“一五计划”期间，大量苏联专家来华指导工作，与此同时我国也派出了大量的留学生前往苏联留学，学习最先进的工业技术与管理经验。这一批苏联专家与留苏归来的留学生为我国的建设打下了扎实的工业化基础。
而改革开放以来，我国虽然始终处于高速发展的阶段，但是与西方发达国家，尤其是与美国尚有一段不小的差距。因此积极引进海外人才，尤其是海外高层次人才与曾在国外学习先进技术与管理经验的留学生群体来华工作、生活就成为了我国海外人才工作的重中之重。1983 年中共中央制定了《关于引进国外智力以利四化建设的决定》，拉开了各级政府大力引进海外人才的序幕。2003 年我国更是召开了建国以来首次全国人才工作会议，会议上胡锦涛总书记明确提出我国要从人口大国转变成为人力强国2。这一切都离不开海外人才的智力支持与信息联通。改革开放以来我国先后出台的仅涉及海外科技人才的政策就达 373 项（杜红亮、任昱仰，2012）3，大大增强了我国的经济水平和科技实力。
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1.2 研究意义
1.2.1 理论意义
对海外人才政策进行政策文献计量分析与研究，既拓宽了海外人才政策领域的研究方法，也可以对现有研究领域的不足予以弥补。现有学者对大多采用的是定性分析方法，通过对重大会议的内容分析，以详尽探讨海外人才政策的演进历史过程。或者是运用多源流理论模型，分析每一次海外人才政策变迁背后的利益团体的力量对比是怎么样具体影响到每一次政策变迁过程的。另外还有最近比较热门的“政策学习模型”8，该领域学者强调的是随着时代的发展，知识的传播速度不断加快，之前政策的制定者也会不断的更新自身的知识水平，从而主动的实现政策的变迁与完善。但是定性研究方法本身所具有的不确定性会给政策变迁的分析结果带来很大的影响。而本文采用政策文献分析方法与问卷分析法和访谈法等传统的定性研究方法相结合的方式，运用高频词及共词矩阵、主题词分析和聚类分析等方法对海外人才政策进行实证研究，这对于我国海外人才政策的内在价值及未来趋势有一定的参考价值。同时构建出来的海外人才政策词语库也将放到文章末尾予以公开，后续的本领域研究者就可以继续在本词源的基础上对词语库进行优化，而不用重新开始了。这也一定程度上丰富了政策分析的研究内容，具有一定的理论意义。
1.2.2 现实意义
我国改革开放至今，一直处于高速发展阶段。习近平总书记总结改革开放以来的经验教训时就提到：只有坚持改革，不断开放，才能有更好的发展。因此探究并总结过往近 30 年的海外人才政策的变迁逻辑，以及蕴含在这些变迁逻辑背后的内在价值就显得尤为重要。更加关键的是，2016 年中共中央印发了《关于深化人才发展体制机制改革的意见》，将我国海外人才引进政策推向了一个新的高度。各个地方政府，包括北京市中关村管委会及上海市政府在内，也都在最近两年里密集出台了诸多海外人才的利好政策。因此预判我国未来海外人才政策的发展方向与政策主题，不仅仅可以成为政府部门制定下一阶段海外人才引进政策的重要依据，更可以以此来总结如何进一步调整优化现有海外人才政策的新思路。这不仅有利于我国海外人才队伍的进一步加强与优化，更对新阶段的人才政策具有很强的战略意义。
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第二章 理论基础
2.1 相关概念的界定
2.1.1 海外人才
所谓“海外人才”，内涵十分丰富。一般来说，海外人才是指具有海外工作及生活经历的专家、企业家或有某方面特殊专长的人才，强调的是其海外工作经历。本文主要以习近平总书记关于引进人才系列重要讲话为依据，辅以中共中央组织部 2008 年第 25 号文件《关于实施海外高层次人才引进计划的意见》40（即所谓的“千人计划”）为“海外人才”这一概念的界定基础，综合提出本文中“海外人才”的内涵。2015 年 1 月 3 日习近平总书记对引进用好海外人才作出重要批示。总书记强调，引进和用好海外人才，是创造人口红利、推动创新发展的重要手段41。中组部“千人计划”文件中提出，海外高层次人才主要以我国数目庞大的留学生群体为主，强调中央与地方联动的机制，积极吸引我国学成后在海外工作的留学人员归国，为国家的发展做出更大的贡献。
因此“海外人才”这一概念的具体提法，既参照了习近平总书记相关重要讲话、也参考了相关的政策文件。习总书记 2015 年初关于引进人才的重要讲话中使用的概念是“海外人才”；在中组部“千人计划”文件中，提出的概念是“海外高层次人才”；而在 2003 年全国第一次人才工作会议中，提及在海外学习多年的人才，相关提法为“海外智力”；2012 年北京市中关村科技园区印发的《中关村国家自主创新示范区海归人才创业支持专项资金管理办法》的文件中，则使用“海归人才”与“海外人才”两种概念。
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2.2 理论基础
2.2.1 文献计量理论
文献计量理论是指人们运用数学及统计的方法，定量的分析一切知识载体的交叉理论。目前应用较多的领域集中于图书情报学、医学及经济学相关领域。其分析的对象是各类出版物、期刊及论文，通过对相关文献或政策的文本数量、发文单位、作者数量、词汇数量、核心高频词等相关关键指标的统计摘取，以“量”的形式输出某一时间段内相关文献的总体走向、学术话题的学术热度及主题词变迁轨迹等关键信息。
提及人们对文献进行定量化的研究，往往会追溯到 1917 年 F.J.科尔和 N.B.伊尔斯首先采用定量的方法，研究了 1543～1860 年所发表的比较解剖学文献，二人对有关图书和期刊文章进行统计，并按国别加以分类。1923 年 E.W.休姆开始正式提出“文献统计学”一词，并解为：通过对书面交流的统计及对其他方面的分析，以观察书面交流的过程，及某个学科的性质和发展方向。1969 年文献学家 A.普里查德提出用文献计量学代替文献统计学，他把文献统计学的研究对象由期刊扩展到所有的书刊资料，这标志着现代文献计量学研究的开始。最初文献计量理论的发展是以之前统计学为基础的，因此一开始就建立在若干个统计学规律的基础之上，如表征出科技文献作者分布的洛特卡定律(1926)、表征文献中词频分布的齐普夫定律(1948)以及确定某一学科论文在期刊中分布的布拉德福定律(1934)等。在这一基础上，文献计量理论经由不同学科背景的学者共同努力，已经成为情报学和文献学的一个重要学科分支。同时这一理论也展现出极为重要的方法论价值，成为情报学的一个特殊研究方法。在情报学内部的逻辑结构中，文献计量学已渐居核心地位，成为了与科学传播及基础理论关系密切、不可或缺的学术环节。
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第三章 文本来源、划分依据及分析方法 .......................... 19
3.1 政策文本来源 ............................... 19
3.2 文本划分依据 .................................. 20
3.3 政策文本的分析方法 .............................. 20
第四章 政策变迁阶段 .......................... 22
4.1 政策变迁总述 ............................... 22
4.1.1 政策文本的来源 ............................... 22
4.1.2 政策文本的阶段概述 ............................ 22
第五章 政策执行的现实分析 ............................. 42
5.1 政策执行的时代背景 .......................................... 42
5.2 第四阶段的政策现状分析（
