本文是一篇公共行政管理论文，税务稽查工作机制要更加凸显“执法型”“服务型”功能。首先，依法治税是税收工作尤其是税务稽查工作的灵魂，税务稽查的功能主要是对存在“偷、逃、骗、抗”违法犯罪行为的纳税人予以打击和处罚。对承担税务稽查职责的部门而言，应坚持好依法治税的核心工作理念，以甄别不遵从税法的纳税人为职责，以教育、矫正、制裁等为手段，严厉打击税收违法犯罪。因此，应把握好稽查功能定位，及时转变收入型税收稽查的片面观念，秉持“执法型”稽查思维，严格落实好执法责任，坚决避免税收管理上产生越位越职等现象，维护好税法尊严，彰显稽查打击涉税违法犯罪行为的职能作用以及在提升税法遵从上的作用。比如，围绕重点工作，要加大税务稽查执法的成果运用和宣传，强力推进扫黑除恶专项斗争，持续开展发票违法打击活动、推进“打骗打虚”和“打偷打逃”工作等。特别是要注重税务黑名单结果的运用，对诚信红黑榜名单“黑榜”的纳税人进行公示，对典型重大案件要及时予以曝光，并把案件的查处结果纳入到社会征信体系中，切实发挥好震慑教育作用。
第 1 章 绪论
1.1 问题的提出和意义
1.1.1 选题背景
财为国之本，税为政之要。党的十九大在持续推进社会主义市场经济体制改革的战略部署中，明确了新一轮财税体制改革的目标要求和主要任务，其中包括深化税收制度改革，健全地方税体系。这些都充分体现了税收征收管理已成为中国国家治理的重要手段。作为税收管理的重要组成环节，税务稽查承担着整顿规范税收秩序、保障国家税收收入、维护国家经济安全的神圣使命。当前，面临社会主义市场经济日新月异发展的新形势，以及国税地税征管体制改革的新局面，新机构下税务稽查工作也遇到了一些前所未有的新问题、新挑战。特别是 2018年 7 月 20 日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《国税地税征管体制改革方案》，全国省级以及省级以下各级税务部门随即按照方案要求推进改革。虽然在税收事业的发展和税务稽查工作的开展上取得了一定成效，但是随着机构合并后稽查工作的运转，一些问题也随之凸显或者出现。
1.1.2 研究意义
伴随着国家依法治税进程步伐的加快，以及国税地税征管体制改革的纵深推进，作为税收征管最后一道防线的税收稽查发挥着越来越重要的作用，对打击涉税违法犯罪、提高纳税遵从度、构建和谐征纳关系、创造良好的营商环境都有着重要意义。本文从理论意义和现实意义两方面来展开。
一是选题的理论意义：一方面对促进依法行政提供理论参考。党的十九大强调“严格规范公正文明执法”；中央深改委第五次会议强调“着力推进行政执法透明、规范、合法、公正”。税务机关作为重要执法部门，是否依法行政对推进社会主义市场经济公平正义产生重要的影响，特别是构建一个严格规范、执法公平的税务稽查，对促进市场经济有序发展至关重要。另一方面为机构改革后基层税务稽查工作提供理论指导。相比税制研究成果，对基层税务稽查问题的研究相对较为匮乏。特别是对于新成立的跨区域稽查局，作为新成立的部门，正处于稽查工作运行的探索时期和阶段，面临着全新的挑战和困难，各类新问题新情况亟待研究、解决和应对。基于在实践基础上的研究，在丰富稽查理论的同时，还对提升基层税务局稽查工作的质效提供借鉴意义。
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1.2 国内外相关研究动态
1.2.1 国外研究现状
国外对税收稽查的理论研究和规范建设比较早，自上世纪中期以来，西方国家的学者们开始加大对税收稽查制度规律的研究，发达国家将税务稽查管理纳入到国家战略地位来对待，在此领域也取得了较大成绩，主要表现在优化税制、纳税遵从、纳税评估、为纳税人服务等方面，以对纳税遵从的研究尤为显著。
关于纳税遵从的研究。Allingham 和 Sandmo 在 1972 年《所得税逃税：一种理论分析》中首次开始了对纳税遵从的研究，他们用犯罪经济学和不确定理论来分析税收遵从问题。他们研究认为，纳税人的纳税遵从或不遵从的决策只是为了实现自身利益最大化。他们发现，税务稽查率、罚款率和纳税遵从之间存在正相关关系，即伴随税务稽查率和罚款率的提高会相应提高纳税人的申报额。后来的Srinivasan 提出了预期所得最大模型，由此也构建了研究偷逃税的基本理论框架。Aim 在 1992 年用期望理论解释了现实中纳税遵从高于预期效用理论的原因，他认为，纳税人纳税是因为其高估了税收稽查概率。假设纳税人均为风险厌恶型，因此会自然选择税收遵从。进入二十一世纪，相关研究认为市场氛围是否竞争有序、社会环境是否公平正义影响着纳税遵从度的高低。比如 Verboon（2007）从公平角度出发，认为税收公平与纳税人遵从度成正相关关系。Kastlunger（2009）通过实验模型，分析了税务稽查和罚款之间的因果关联度。Traxler（2010 年）则认为纳税遵从的社会规范的作用，主要取决于逃避缴纳税款者的比重；纳税人是否合作取决于全社会其他纳税人是否遵从。Ulph (2010)指出税收不遵从现象普遍存在，其带来诸多负面效应，比如国家组织税收收入质效等。Alm（2010）认为在传统的“强制”模式下，纳税人会被税务部门视为“潜在”罪犯，遏制其可能偷逃税等违法行为，必须对其实施频繁的稽查和更加严厉的惩罚。同时其强调税务稽查手段采取“刚柔并济”的重要性，其认为科学高效的稽查模式对于提升纳税遵从度起着非常重要的作用。除了打击偷逃税等涉税违法行为外，还应关注“服务型”稽查模式，从加强日常管理和纳税服务双管齐下，刚性执法和柔性服务有机结合，减少纳税人不遵从的意愿，提升全社会纳税遵从度。
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第 2 章 相关概念及理论基础
2.1 概念的界定
2.1.1 税务机构改革
机构改革是为了适应社会政治经济发展的需要而对党政机关的管理体制、职能配置、机构设置、人员配备以及这些机构人员的组合方式、运行机制所作的较大调整和变革。
我国税务机构自1949年新中国成立以来，历经了四个发展阶段，可将其归纳为统一到分设到合作再到合并。
第一阶段——1994年之前的机构设置:统一
1994年之前，我国自上而下只有一套税务机构，财政上实行“包干制”，激发地方积极推动经济发展的同时也弱化了中央政府的财力。
第二阶段——1994～2015年间的税务机构设置:分设
1994年开始，我国启动分税制改革，在中央政府和地方政府之间进行了事权和财权的重新划分“分税制财政管理体制”，通过24年时间进一步理顺了中央与地方的财政分配关系，更好调动中央和地方两个积极性，对增强中央的宏观调控能力，建立和完善社会主义市场经济体制产生了积极作用。按照分税制改革的要求，在划分事权的基础上，根据税种划分为中央税、地方税和中央地方共享税；在中央适当集中财力的前提下，实行转移支付制度；中央和地方分设税务机构，
即在中央政府设立国家税务总局，在省级以及省级以下税务机构分设国家税务局和地方税务局两个系统，预算分级管理。
第三阶段——2016～2018年间的税务机构设置:合作
2015年底，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化国税、地税征管体制改革方案》。此次改革按照依法治税、便民办税、科学效能、协同共治、有序推进的原则，通过理顺征管职责、创新纳税服务机制、转变征管方式、深度参与国际合作、优化税务组织体系、构建税收共治格局等系列举措，旨在降低征纳成本、提升征管效率、增强纳税遵从、提升纳税人满意度，实现到2020年建成与国家治理体系和治理能力相匹配的现代税收征管体制。此阶段伴随着“金三”工程的全面上线和“营改增”的全面扩围，奠定国税地税征管体制改革的坚实基础。
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2.2 研究的理论基础
2.2.1 税收遵从理论
税收遵从理论的发展源于对税收收入流失问题的调查，面对全球各地税收收入流失这一共性难题，国外很多学者对此展开研究，并在研究中发现，税收收入流失与否在很大程度上取决于纳税人主观纳税意愿高低程度，这种纳税意愿也被称为税收遵从度。由于税收遵从度的高低会对国家税收收入带来较大影响，如较低的税收遵从度会造成关乎国家经济命脉的税收收入的流失，因此很多学者相继投入到税收遵从度的研究之中来。
税收遵从指纳税人根据税法规定正确履行纳税义务的行为，亦称为纳税遵从。在一定意义上，税收遵从反映出纳税人依法纳税的法制意识、诚信水平以及自我约束能力，也是衡量一个国家或地区税收管理水平高低和税收征纳关系和谐与否的主要指标。
税收是国家通过强制力实现的收入，不以纳税人意志为转移。而税法则是以法律形式将税收进行规范化，促使纳税人遵守和执行。如果出现有纳税人选择不按照税法规定执行时，就产生了税收不遵从现象。税收遵从理论是将纳税人（或扣缴义务人）的行为作为研究对象，以促使纳税人（或扣缴义务人）自愿缴纳税款、行使纳税义务为目的，进而考察纳税人（或扣缴义务人）对依法纳税遵从度的高低。税收遵从理论立足于经济学、心理学、法学、管理学、行为学等多角度多领域，研究分析税收不遵从现象，并积极探索产生纳税不遵从现象的原因、凸显的特点以及不同立场采取的不同应对策略。税收遵从研究旨在最终实现全社会所有纳税人自觉遵从税法、依法履行纳税义务的目标。在纳税遵从度高的状态下，纳税人会主动申报纳税，国家则运用财政收入为公民提供公共产品和公共服务。而税务局设置稽查部门，正是为了发现未遵从税法的纳税人，并对加以实施教育、惩戒等手段，促使其提升纳税遵从度，能够自觉依法纳税，同时警示社会上其他纳税人①（如图 2-2 所示）。
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