本文是一篇公共行政管理论文，减贫与发展是国际社会普遍关心的世界性问题，也是实现联合国 2030 可持续发展议程目标的主要任务。在我国脱贫攻坚完成即 2020 年全面建成小康社会后，我们还面临缓解相对贫困、解决多维贫困、统筹城乡扶贫等现代化国家进程中扶贫开发工作任务1，返贫问题还客观存在，贫困治理工作长期存在。顺应国家治理能力现代化目标下政府职能转变和打造共建共治共享的社会治理格局趋势，需要从加快服务型政府建设、农民专业合作社内源式发展、构建二者互动机制三个方面实现政府与农民专业合作社的良性互动。
1 导论
1.1 问题的提出和研究意义
1.1.1 问题的提出
全球化背景下，我国加速现代化建设，积极融入世界一体化。改革开放以来，市场经济体制逐步建立和完善，资源和要素突破地域限制实现自由流动，城镇化得以深入开展，经济发展成果显著，社会治理取得新进展。与此同时，城乡差距等问题也逐渐显现出来。由于各地历史积累、开放程度存在差异，加之地理条件、资源禀赋、地方文化的复杂性和特殊性，在卷入全球化浪潮和市场交易背景下的乡村发展面临多重困境。在此背景之下，农民专业合作社作为一种以整合资源来抵御市场风险、发展乡村经济的载体而得以发展。
在我国，因历史和体制原因，农民专业合作社与政府的关系十分复杂。但无可否认的是，新世纪以来，农民专业合作社的各项功能尤其是经济功能得以展现，越来越受到各级政府的关注和重视，并逐步成为乡村贫困治理中的重要载体。2007 年，全国人大常委会颁布施行《中华人民共和国农民专业合作社法》，正式规范了农民专业合作社的设立程序、相关权益以及组织机构等。经过十多年的实践，新修订的《中华人民共和国农民专业合作社法》于 2018 年颁布实施，为农民专业合作社的规范发展提供了坚实的法律依据。十八大以来，中央实施精准扶贫精准脱贫方略，针对农村农业农民等出台了系列政策举措，农民专业合作社也得以快速发展。
近年来，贫困治理成为焦点和热点问题,作为贫困治理特殊表现形式的脱贫攻坚更是备受关注。在这项以政府主导的多元主体参与、各类资源倾斜的系统工程中，农民专业合作社得到较好的发展机会和空间。然而,政府在脱贫攻坚贫困治理中作为各类资源的分配和利益的协调者，既直接面向贫困户“包保脱贫”，又强势介入农民专业合作社要求其助推脱贫。农民专业合作社作为一类市场主体，其发展既受政府政策影响，又受市场和自身影响。那么，将政府和农民专业合作社两个主体放到宏观的行政体制改革背景下，具体到微观的脱贫攻坚贫困治理的场域中，观察分析他们各自的行为方式、相互作用，能让我们进一步了政府和农民专业合作社的关系及在脱贫攻坚贫困治理中作用发挥的情况，了解当前地方政府推进行政体制改革的状况，了解农民专业合作社发展的情况，从而为我们在学理和实践中构建运转高效的公共治理模式和贫困治理机制提供有益的探索。
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1.2 文献梳理与文献评述
1.2.1 国外文献梳理
（1）国外对贫困及反贫困的研究：贫困的概念最早由英国人西博姆?朗特里于 20 世纪初提出，他认为贫困不仅仅表现为收入的多少，而在于收入能否维持正常的生活。120 世纪 60 年代，美国较早由 Orshansky 提出了贫困定义，并于1969 年被美国官方统计机构采纳，而后一些学者揭示了经济增长与不平等状况与贫困问题的关系（Hanveman;Bershadker,1989），同一时期，阿玛蒂亚·森首先提出能力贫困概念，并提出了分析贫困的权利方法。2伴随社会发展，学者们对贫困的认识不断深入，脆弱性、无话语权、社会排斥（Chamber,1995）等多元视角的分析出现，权利贫困逐渐被学术界和实践所认可。1997 年，阿玛蒂亚·森所提出的分析方法被联合国开发计划署加以完善并运用，“能力贫困”的理念获得官方认同运用对学术界反贫困理论主张产生重大影响。该理念将贫困视为一个综合性的整体概念，认为贫困现实是由多方面因素造成，且容易形成一个恶性循环圈，摆脱能力贫困的关键在于提升个体的可行能力，国家必须通过一系列社会政策和计划投资人力资本，其核心在于提供机会，重视贫困者的主体性。世界银行更多的关注贫困群体的主体性，通过参与式贫困评价法（PRA）开展贫困问题的研究和实践，试图通过贫困群体自身对贫困的认识和自身的努力找到解决贫困问题的办法。此外，当代美国学者迈克尔·谢诺登等发展了反贫困理论模型，主张通过公共政策引导和帮助穷人进行资产积累与投资提高其资产建设以提高农民福利，新加坡、英国在此基础上开展了一系列反贫困行动，收效明显。
（2）政府与农民专业合作社关系的研究。国外对农民合作组织的研究最早出现在欧洲，研究领域集中于经济学。研究发现：资金缺乏、组织管理的低效率是造成农民合作组织经营不善的主要原因（Alchian,Demsetz,1972;Jensen,Meckling,1979;Fama, Jensen, 1983）,成员忠诚度是影响合作组织成败的关键(Bhuyans、Leistritzfl; 2001)农民合作社成员与管理者之间以及成员间信任度不高是造成瑞典农民合作效率低下的主要原因(Karin , Hakelius;1999)。在农民专业合作社的属性方面，有学者认为合作社是一种追求效用最大化的集团“联盟”，合作社是一个具有网络组织特性的联合体（Menard;Thompson,2004）。在政府与农民合作组织关系上，学者们普遍认为政府与合作社是相互独立的，认为合作社具有关系、社会资本以及互助优势，通过社区联合将会发挥较好的社会效率（Roger,2000）。近几年，美国公共问题的解决实际上包含了多个级别政府的合作以及政府与私人机构的合作，并通过诸如拨款、合同承办等政策工具实现各级政府与营利性和非营利性组织合作，满足人们的需求（Lester M.Salamon,2001）。
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2 概念界定与理论基础
2.1 相关概念
2.1.1 政府
政府是承担和行使国家权力的政治组织，是政治体系的重要组成部分，通常是指中央和地方各级国家权力机关的执行机关或国家行政机关，是公共权力的象征，代表公共利益行事，以提供公共物品和公共服务为职责。从广义讲，政府可以被看成是一种制定和实施公共政策，实现有序统治的机制，从狭义讲，政府即国家权力机关的统称。1于一个国家而言，管理整个国家也代表国家的政府，就是中央政府。为实现对国家的有效治理，国家往往将全国划分为若干区域并在各个区域建立从属于中央政府的地方政府。2地方政府是中央政府为治理国家一部分地域或部分地域某些社会事务而设置的政府单元3。在我国，按照宪法规定，政府共有四个层级，分别是中央、省（自治区、直辖市）、县（自治县、市）和乡（民族乡、镇）。国家的重大决策由中央统一制定，公共政策制定权主要由全国人民代表大会及其常委会和国务院及其下属机构所享有。地方政府主要是具体落实中央的决策，其权力来自于中央的授予，管理权限也由中央确定和调整。由于中国地域较广，各地差异较大地方层面，在政策过程上，中央政策往往是一些原则性规定，留下操作空间让地方政府按地区情况作出调整。在权限方面，地方政府具有一定的自主管理权，主要集中体现在行政管理权和行政自由裁量权方面。随着深化“放管服”改革的推进，地方政府行政管理权的权力边界正逐步明晰。根据《宪法》和《地方组织法》的相关规定，我国各级地方人民政府根据“双重负责制”的原则下开展工作，即既“对上”负责，落实中央等上级政府的各项任务，又要执行本级政府的各项决议、命令和任务。在政治方面主要担负促进地方民主与公民参与管理的任务，在区域经济管理方面主要承担规制、控制和组织功能，在社会管理方面主要承担公共服务和公共产品直接提供者的角色，此外还具有自我管理的任务。可以看出，地方政府具有不可替代的地方经济和地方公共事务功能，在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，其在政策执行、公共服务、地方经济发展、维护和改进地方基础设施以及地方政府组织自身生存和发展等方面的作用越来越突出。4结合本文研究的主题，本文所指政府是指地方政府中的县级人民政府及相关部门、乡镇政府。
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2.2 理论基础
2.2.1 治理理论
治理理论兴起于 20 世纪 90 年代的西方社会，是用来描述管理形式含义较为广泛的概念。较为典型的代表人物有詹姆斯·N·罗西瑙 (James N.Rosenau) 、格里·斯托克 (Gerry Stoker) 等。
作为治理理论的主要创始人之一的罗西瑙，在其代表作《没有政府的治理》和《21 世纪的治理》等文章中，将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。治理与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些活动的主体未必是政府，也无须靠国家的强制力来实现。
治理理论的另一位权威人物格里·斯托克在对各种治理概念作了一番梳理后指出，各国学者们关于治理主要有五种主要的观点：治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。治理肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。④治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。⑤治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。
在关于治理的各种定义中，最具权威性和代表性的是全球治理委员会在1995 年发表的《我们的全球伙伴关系》报告中对治理所作的界定：治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的利益或不同的利
