本文是一篇公共行政管理论文,笔者立足于风险社会理论、危机生命周期理论和治理理论,提炼了了公共卫生事应急管理机制的主要影响因素,明确了突发公共卫生事件、风险和危机的内在逻辑关系。结合理论和实际,分析了我国卫生应急机制中的不足之处,并尝试构建政府、非政府组织、公众等多中心协同治理机制、推动应急文化、预案体系的进步、建立一流卫生应急管理队伍,以期能够提高国家的卫生应急能力,同时为我国突发公共卫生事件的治理提供一些参考建议。 本文的不足之处在于,本研究主要是通过政府官方数据以及专家访谈的方式来收集突发公共卫生事件的应对情况,因数据没有预期丰富,某种程度上影响着数据的精准度,专家的访谈中也夹杂着个人观点,可能会存在信息不全面、评价夹杂主观色彩等不足之处。希望能够在通过政府的官方渠道获得更为全面的信息,对突发公共卫生事件进行更加深入的了解和追踪,从而使研究数据更加准确、详细和全面。另外,本研究提出的突发公共卫生事件治理只是初步试探,还存在不完善的地方,需要进一步开展深入研究。
1 绪论
1.1 研究背景和意义
1.1.1 研究背景
随着经济、政治全球化,人口流动日益频繁,环境污染加剧,我国已经进入到风险社会,环境的改变给公共卫生安全带来了严峻的挑战。
我国正处于各类突发公共卫生事件的频发时期,突发公共卫生事件频发。非典、三聚氰胺中毒、甲型 H1N1 流感、手足口病、H7N9 禽流感等在内的突发公共卫生事件,不仅给人民群众的身体健康和生命安全造成严重的危害,还严重扰乱了国家的秩序,成为了我国公共卫生安全治理的一大难题。
新媒体时代,互联网的触角已经遍布各个领域和地区,微博、微信、今日头条等新媒体平台的诞生为人们的生活提供了便利,公众参与政策制定和执行的热情也逐渐增高。突发公共卫生事件的影响范围的扩大,影响程度加深。相应的,其应急管理所涉及的对象也逐渐增多,研究领域也逐渐的由单一的医学范畴扩展至政府治理、危机管理等领域。
新媒体极大地影响和改变着社会的工作和生产方式。在卫生应急管理的过程中,政府部门如何克服新媒体背景下的挑战,实现卫生应急管理机制的良好运行,成为卫生应急管理部门不可回避的问题。
1.1.2 研究意义
①理论意义
自 2003 年之后,我国应急管理体系逐步完善。但是相较于国外而言,我国突发公共卫生事件的应急管理研究起步较晚,可参考的理论研究较少,并未形成一套完整理论研究体系。新媒体的发展为突发公共卫生事件的环境带来了新的变化,然而突发卫生事件的应急管理并没有与时俱进,以至于出现很多问题。本文尝试从新媒体给突发公共卫生事件造成的变化入手,借助生命周期理论探究卫生应急机制中存在的问题,并以新媒体为背景,分析问题产生的原因,以期为突发公共卫生事件的应急管理提供理论支持。
②现实意义
突发公共卫生事件直接威胁到公众的生命健康,研究突发公共卫生事件的应急管理机制可以科学高效地指导事件的紧急应对,有利于保障人民群众的生命健康。
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1.2 文献综述
国内外学者对于突发公共事件的研究比较分散,主要是针对特定的突发事件,比如说对于地震灾害、森林火灾、交通事故的应急研究比较多,但是对于突发公共卫生事件的研究还是比较少。
最初,国外对于突发事件的研究只局限在自然灾害事件上,并未形成独立的学科体系。20 世纪中叶,全球社会矛盾激化,危机管理作为一门学科逐步发展起来。后现代社会来临之后,突发公共卫生事件频繁发生,且波及范围越来越广,人们已经被各种类型的卫生事件包围。于是,世界各国开始投入部分物资到突发公共卫生事件的应对研究当中。各界专家学者也将突发公共事件纳入本学科的研究范畴,逐渐形成风险评估、疾病、事故预防、危机传播等理论相互结合的一门综合学科。
国际上对突发公共事件的定义是 “公共紧急状态”( Public Emergency), 即一种紧迫的、特殊的危机或危险状况, 影响到大多数公民甚至对整个社会的正常生活构成威胁(欧洲人权法院,2008)。国际上一般是按照事件发生后影响形式和程度来划分事件的类型,比如说美国,将事件分为自然灾害事件、非自然灾害事件。这种分类比较模糊,且容易引发争议。
我国对突发公共卫生事件是指某些可能导致重大疾病疫情或者其他卫生安全事故的隐患因素由量变到质变达到一定的临界点而导致的紧急事件(朱凤才,沈孝兵2017)。并根据突发公共卫生事件性质、危害程度、涉及范围,突发公共卫生事件划分为特别重大(Ⅰ级)、重大(Ⅱ级)、较大(Ⅲ级)和一般(Ⅳ级)四级。
国内对于突发事件的分级和分类研究的比较透彻,主要涵盖事件本身划分类别和等级、应急预案层级、风险评估三种情况。杨静(2005)等人针对突发事件的演变机理, 把突发事件和资源保障程度密切联系起来, 对突发事件进行动态分割。朱凤才和沈孝兵(2017)对突发公共卫生事件进行了分类。按照其演变的机理,将突发公共卫生事件分为飓风型、积蓄型、辐射型和迁延型。
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2 相关概念界定及理论基础
2.1 突发公共卫生事件及其应急管理机制的定义
从危机的演化过程来看,要想彻底消除危机事件的负面影响,必须树立全过程的治理理念。将风险管理、突发事件的应急管理整合进公共危机管理体系当中,形成闭环的事件预防——应对——反馈机制,三者之间的逻辑关系可参见下图:
2.1.1 突发公共卫生事件的概念、分类及特征
我国相关条例明确规定:“突发公共事件是指突然间发生的,造成或者可能造成重大危害,危及社会安全的紧急事件”i。突发公共卫生事件是指已经或者可能严重影响公众健康和生命安全的突发事件,包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食物与职业中毒、动物疫情等。
突发公共卫生事件涵盖的卫生类事件比较多,从产生的原因角度出发,可将其分为自然灾害性卫生事件和人为灾害性卫生事件。自然原因造成的突发公共卫生事件包括:自然灾害如地震、火山爆发、泥石流、台风、洪涝等的突然袭击、意外事故引起的死亡、不明原因引起的群体发病或死亡。人为灾害性卫生事件则是生物病原体所致疾病、食物中毒事件、有毒有害因素污染造成的群体中毒等。
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2.2 新媒体环境含义及特征
不同时期,不同学者对新媒体的理解各有差异。1967 年,美国的戈尔·德马克在一份研究报告中首次使用“新媒体”一词。随后美国的各大政府报告也开始沿用这种新的媒介名称。新媒体与先进的媒介形态和先进的信息技术有着密不可分的关系,新媒体也较传统媒体具备了新的特征。
2.1.1 新媒体的含义及特征
新媒体主要指依托计算机技术或通信技术,传播信息的速度更快、内容更加丰富、互动性更强的平台。按照信息平台划分,可分为网络媒体、手机媒体及移动互联网媒体,以及其他具有互动性的数字媒体形式iv。
依照媒体的运营主体来划分,新媒体可分为政务媒体、新闻媒体、自媒体三种类型,具体的定义和表现形式见下表:
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3 新媒体影响突发公共卫生应急管理机制的机理探究 .......... 20
3.1 突发公共卫生应急管理机制主要构成部分和运行条件 .............. 21
3.2 新媒体影响公共卫生应急管理机制的机理 ................................. 25
3.3 突发公共卫生事件应急管理机制的新要求 ................................. 26
4 突发公共卫生事件应急管理机制的问题及成因分析 .......... 27
4.1 新媒体环境下突发公共卫生事件的应急管理机制存在的问题 ... 28
4.2 突发公共卫生事件应急管理机制的问题成因 ............................. 30
5 新媒体环境下完善突发公共卫生事件应急管理机制的路径探索..............34
5.1 加快推动应急文化建设 ............................ 34
5.2 完善预案体系 ............................... 36
5.2 完善预案体系 ............................ 36
5.3 建立健全卫生应急社会合作治理网络体系 ................ 37
5 新媒体环境下完善突发公共卫生事件应急管理机制的路径探索
5.1 加快推动应急文化建设
良好的卫生应急文化氛围可以为应急管理机制提供更加顺畅的沟通环境,可以推动应急决策的顺利展开。
5.1.1 提高公众的应急素养
提高突发公共卫生应急管理机制的运行效率必须提高公众的参与治理的意识。首先可以调动社会资源对居民进行卫生方面知识培训,提高居民的卫生素养。其次,积极开展各种卫生防护教育主题活动,培养居民的风险意识和社会责任意识。举办应急知识竞赛和主题讲座等等,使得卫生应急思想扎根于群众的心中。第三,宣传安全文化。开展主题文化节,制作各种形态的文化作品,通过文化的丰富来提高居民的安全意识,营造“关爱健康、关注风险”的文化氛围。
提高公众的媒介素养。新媒体时代,公众议程对政策议程设置具有重要的影响,公众畅所欲言的同时,产生的谣言可能会影响应急决策判断。媒介素养,是指公众面对新媒体的各