第 1 章 引言
1.1 研究背景与研究问题
1.1.1 研究背景
贫困关乎民生，解决贫困是社会主义的本质要求，也是实现共同富裕的应有之义。我国的扶贫工作经历了很长的一个时期，目前的脱贫攻坚取得了不错的成效，但精准扶贫的任务还未最终完成，贫困县和贫困人口未全部出列。要实现2020 年全面建设小康社会的目标，消除贫困是关键之举。自习近平总书记提出“精准扶贫”以来，精准扶贫已经成为了国家层面的治理战略，党的十九大把精准扶贫工作提上了议程，再次把精准扶贫提高到新的战略高度，要求“脱真贫，真脱贫，坚决打赢扶贫攻坚战”①。决战贫困，全面建设小康，目前全国上下形成了共同扶贫的大格局。
自从 2014 年实施精准扶贫以来，中国的脱贫攻坚成效显著，每年有 1000万左右贫困人口实现脱贫，贫困人口大幅度减少，为世界减贫事业作出了重要贡献。当然，这些成绩的取得离不开国家政策正确导向，更离不开广大基层干部对国家政策的贯彻落实。尽管如此，截止到 2019 年 3 月，我国还有 1660 万贫困人口没有摆脱贫困，约 400 个贫困县未摘帽，精准扶贫工作处在关键节点，任务依然艰巨②。为此，2019 年 3 月 7 日，十三届全国人大二次会议期间国务院扶贫办就“攻坚克难——坚决打赢脱贫攻坚战”答记者问，期间报告了目前脱贫攻坚的情况，同时对打好脱贫攻坚战提出新的要求，刘永福主任指出“2019 再努力一年，继续攻坚克难，再让 1000 万以上的贫困人口出列，再减少贫困县约 300个”，为确保到 2020 年现行标准下农村贫困人口实现脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困目标顺利实现③。在此背景下，地方政府也铆足劲，把脱贫攻坚作为地方政府的中心工作，希望能顺利实现中央提出的战略目标。
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1.2 国内外相关文献综述
公共政策执行问题是国内外学者关注的焦点，政策执行是政策生命周期中的关键环节。在一项政策执行的过程中，政策的执行主体、政策的作用对象，政策环境以及政策选择何种方式执行等都关乎到政策实施的最终效果。
国内外学者对公共政策进行研究取得了非常丰富的理论成果。就国外学者而言，在公共政策执行方面，有学者关注政策执行中出现的问题，有学者研究政策的执行模式，在公共政策的执行方式上主要是围绕“自上而下”和“自下而上”两种模式进行争论。相对于国外学者对于公共政策的研究，我国学者对公共政策的研究集中于政策执行阶段，尤其集中的焦点在政策执行过程中的困境、政策执行模式以及解决困境的对策等方面。精准扶贫政策作为一项重要的公共政策，自2014 年实施以来，吸引了诸多国内外学者对其进行研究。到目前为止，无论是对学术理论的探讨还是对基于现实中的实践思考，都有许多研究成果可资借鉴。基于本文的研究问题，对当前国内外学者就精准扶贫方面的文献做一个梳理。
1.2.1 国外文献综述
全世界各国都把贫困问题作为一个关注的重点，就贫困问题而言学术界的研究成果很多。在中国的精准扶贫政策未实施以前，对于贫困问题的研究来说，致贫原因是国外学者研究的重点。有学者认为贫困与人们的物质与精神相关①，有学者认为让人陷入贫困的根源是能力的缺失②。但部分学者则持有不同的观点，认为精神疾病与贫困有关联③；Kleinman，Hall-Clifford 更是认为精神疾病是导致残疾和贫困的主要原因④；还有学者认为企业家精神是导致人们陷入贫困的因素之一⑤。其实以上学者只是从理论上分析致贫原因，并未结合实证进行深入分析。随后，Chunk Li 等结合个案，运用定量研究方法验证贫困与心理健康之间的因果关系，从而得出贫困与心理健康之间可能存在交互效应，贫困对心理健康造成不良后果，进而导致高度贫困⑥。
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第 2 章 公共政策执行过程中的两种导向：供给与需求
2.1 政策执行过程的基本要素及内在关联
2.1.1 政策执行过程的基本要素
学者们基于不同的角度，探讨影响政策执行的相关因素，产生了众多关于分析政策执行的模型。其中具有代表性的史密斯的政策执行过程模型，它不再局限于分析单个因素对政策执行产生的影响，而是综合了四个核心要素，并指出四个要素之间是相互作用的，共同对政策执行产生影响。
我们知道，史密斯的政策执行过程模型是公共政策领域的经典理论，它由四个核心要素构成，即理想化政策、目标群体、执行机构和政策环境。理想化政策要符合几个条件，即政策执行要有切合实际、合理的政策，政策内容要妥当，政策目标必须明确具体，而政策一经制定就能够指导执行机构的具体行动，它是执行者做出行动的依据。执行机构是指具体负责政策执行的单位，执行机构的协调性，执行机构的方式，执行人员的能力、执行机构拥有的资源及权力都在一定程度上影响政策的执行。目标群体是一项公共政策具体要影响的对象，作为政策的直接影响者，目标群体自身的价值判断、参与程度以及对政策的认知程度等都影响着政策执行的效果。政策环境是指影响政策执行的外部环境因素，有自然环境，文化环境、经济环境、政治环境和社会环境等①。具体地来说，政策的内容、可行性、民众对政策的支持程度；执行机构它自身的内部结构、执行过程中采取的方式和技巧、执行人员的能力和信心；目标群体对政策的印象、在政策执行过程中是否愿意配合；政治、经济、文化与政策环境的不同，这些因素都对政策的执行过程产生影响，都应在政策执行过程中予以考虑②。
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2.2 政策执行的供给与需求导向
如果从公共政策的目标和实际的执行来看，上述四要素又可以分为两个层面，即供给导向和需求导向（见图 1）。
如前所述，公共政策的输出总是有特定的目标并沿着确定的轨迹运行，但它的出发点和归属都是围绕政策本身展开，较少与目标群体发生互动，我们称之为政策的供给导向。从政治层面看，公共政策执行的供给导向是为政治体系服务的，体现其价值取向。因此，理想化政策除了上述基本要素外，还需要与政治体系的价值偏好吻合。然而，从公共政策实施的目标群体看，它们总希望理想化政策能满足他们的要求，与其利益捆绑，我们称之为政策执行的需求导向。理论上，理想化政策倾向于在供给与需求之间保持平衡，即政策的供给既要符合政治体系的价值取向，以实现公共政策的公共性，但也需要满足目标群体的要求，为政策的落地奠定良好的社会基础。但在现实中，由于二者的目标导向、内容和执行方式手段等有差异，因而在公共政策的供给与需求之间有可能会出现失衡的局面，从而影响政策执行的效果。比如，当外部的政策环境不能有效地为政策执行的过程提供支持，执行机构不能忠实地履行其职责等情况下，公共政策的供给与需求之间都难以保持平衡。当然，相对于需求导向而言，很多公共政策执行过程更倾向于供给导向，要求执行机构遵照政策的目标强制供给，而对目标群体的需求熟视无睹，从而导致了供给与需求之间的失衡。
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第 3 章 供给与需求失衡下精准扶贫政策执行的地方实践...................19
3.1“供给导向”下的精准扶贫政策执行.............................19
3.1.1 精准扶贫政策强制供给...................................19
3.1.2 产业帮扶偏形式化..........................................21
第 4 章 基于供给与需求导向平衡的精准扶贫政策执行..........................31
4.1 精准扶贫政策执行供需失衡的成因.....................................31
4.1.1 国家权威体制与地方有效治理之间的矛盾........................31
4.1.2 执行机构双重角色的冲突.............................32
第 5 章 结论与展望..................................38
第 4 章 基于供给与需求导向平衡的精准扶贫政策执行
4.1 精准扶贫政策执行供需失衡的成因
历来，我国的国家政策进入乡村社会，都习惯性地采用官僚政治或正式权力推行，事实证明这种政策的推行方式成效并不显著①。我们常常可以看到采取自上而下用权力渗透政策的模式下，政策推行困难重重。在扶贫领域，N 县、X 县、H 县和 S 县的精准扶贫政策执行已经证明偏好“供给导向”将带来诸多不良后果。但执行机构何以依然偏好政策执行的供给导向，而忽略尊重目标群体的实际需求导向，从而导致供给与需求的失衡。其实供给与需求之间出现失衡存在多方面的诱因，主要的原因在于国家权威体制与地方有效治理之间存在矛盾，本质上涉及的是中央与地方之间的权力关系问题。与此同时执行机构双重角色的冲突，目标考核机制形成的压力迫使执行机构偏好于供给导向，此外，政府与民众之间有效对话、协商机制的缺失加重了政策执行需求导向的缺失。当然，导致公共政策执行供需失衡的成因方方面面，本文不欲穷尽所有的因素，在这里基于文章的分析框架选择其中关键的因素进行尝试性分析。
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第 5 章 结论与展望
公共政策执行是理想化政策从政策文本形态转变为现实的重要环节，而公共政策执行坚持何种导向直接关系到理想化政策的实践成效。公共政策执行的导向应该坚持供给与需求的平衡，即公共政策执行既要体现理想化的政策目标，又应该满足目标群体的需求。只有在平衡中，才可以使理想化政策在执行机构的努力下惠及目标群体，并以此进一步净化外围的政策环境。然而，现实中公共政策执行由于受多种因素的共同影响，两种导
