第一章 绪论
一、 研究背景及研究意义
（一） 研究背景
行政审批是政府管理经济与社会的一种方式和手段，通过行政审核与行政批准，实现对资源的合理配置。我国现行的行政审批制度制度有着时代的烙印，在计划经济时代，政府计划始终起着主导作用，是维系国民经济运行和市场主体生产经营活动的唯一准绳，在发展经济、管理社会方面发挥了积极作用，彼时重管制、轻监管的思维是其最本质的特征；随着社会与经济发展的需要，为实现对资源的优化整合与配置，市场机制作为资源配置的另一种方式被引入经济活动中，我国经济体制开始转型，社会主义市场经济体制应运而生，政府资源配置方式——行政审批制度也就面临着相应的转型，由全面的审批开始逐渐放松，但同时，在这一转型期，由于市场经济体制相关方面的法律法规尚不健全，为了填补存在的许多规制缺口，各级政府与相关部门也制定了一系列行政审批条例以方便监督管理工作顺利开展。在改革开放不断深入推进、社会全面进步以及在更大范围内和更深程度上参与经济全球化进程的背景下，市场调节的逐步进入对我国市场经济体制的发展与完善起到了重要的引导作用，但繁琐冗长的审批制度限制了市场主体的自由竞争与活力，影响市场机制的完善及其作用发挥，①不利于社会资源的合理配置，行政成本增加，各种设租和寻租腐败现象滋生，过多过滥的行政审批成为经济社会发展的阻碍，成为我国行政体制改革和政府转型的障碍。
作为一种资源、权力、权利和利益的分配方式，行政审批制度伴随着政府机构精简与职能调整持续改革，其改革是政府治理研究的重大课题。现阶段而言，政府应该正视市场的巨大作用，调整自身职能定位，相关部门必须加大简政放权的力度，释放市场活力，为建造符合社会当前发展需要的服务型政府而努力。同时，市场的局限性要求即使在市场经济体制下，政府仍然需要通过一定的政策手段对市场主体的行为进行管制，在工作开展过程中，以监管代替审批，保证对市场经济发展起到健康向上的促进作用。行政审批制度改革正是要对行政审批进行准确定位，在坚持政府本质属性不变的前提下，轻审批、重监管，以对市场机制起到良好的推动作用，这是转变政府职能、深化行政体制改革的主要任务。
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二、 文献综述
（一） 国外研究现状
西方学界没有“行政审批”这一直接提法，与我国“行政审批”内涵大致相对应的说法为政府规制或管制（Regulation）。
美国学者卡恩（1970）认为，规制的实质是政府命令对竞争的明显取代，强调政府应该通过建立法律法规作为经济主体的行为准则与规范，加强政府规制、扩大规制范围，以此来促进经济发展。
美国管制经济学家史普博（1999）认为，虽然政府规制无法弥补全部的市场失灵，但市场失灵还是成为政府规制存在的必要条件。⑥史普博把市场失灵的引发分为三种原因，分别是进入壁垒、外部性与内部性（指交易中未加考虑而由交易一方承受的成本或利益），从而将政府规制分为与进入壁垒相关的规制（自然垄断规制）、外部性规制与内部性规制。他认为政府能否准确判断管制行为对干预市场产生的作用大小是提高行政审批效率的关键。
日本产业经济学家植草益（1992）按规制主体将政府规制划分为三类，包括立法机构、行政机构和司法机构，这三类规制在内容与形式上，在主要应对对象，权限、原则上，以及产生的作用上都存在差异，再有它们的出发点与立场有着比较大的差别，这些因素使得这些机构的工作开展及带来的影响效果各有不同。⑦考虑到政策的目的与手段的差异性，植草益将政府规制分为经济性规制与社会性规制。
美国经济学家施蒂格勒（1996）对规制成本进行了分析。他认为管制成本分为两种，一是服从成本，另一是实施成本。“服从成本”是指“垄断者使管制机构服从它的意愿”所付出的费用，这一成本由垄断者自己承担；“实施成本”是管制本身产生的行政成本，由社会及公民承担。
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第二章 行政审批制度改革的概念界定与基础理论概述
一、 概念界定
(一) 行政审批
作为一种自上而下的一种管理、控制方式，行政审批对请求批准者赋予权益，或者解除对某个领域的限制，行为内容涉及管理相对人的主体资格、行为能力和特殊待遇等的确定。行政审批是一个政府行使行政权力的核心内容，也是政府权威和公信力存在的基础。纵观古今，横比中外，在任何一个国家都能够看到行政审批的影子，或许称呼不同，但实质上，每个国家都需要这样一种制度来实现对公民的普遍约束力，这样才能保证政府的权威和国家的统一。在欧美国家，类似的概念被称作“管制”或“规制”，多从经济学范畴考虑。另外，我国还有行政许可这一概念，主要从法学范畴考虑。
2001 年 12 月 11 日国务院行政审批制度改革工作领导小组发布《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》的通知，对我国行政审批最早做出明确界定。通知指出：“《关于行政审批制度改革工作的实施意见》所称行政审批，是指行政机关(包括有行政审批权的其他组织)根据自然人、法人或者其他组织提出的申请，经过依法审査，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为。”
《中华人民共和国行政许可法》（2004)第 2 条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”第十四条、第十五条同时规定，除法律、行政法规、地方性法规可以设定行政许可外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。
两者比较可以看出：第一，行政许可的设定权限为法律、行政法规和地方性法规，而行政审批的设定权限却没有明确限制，地方政府至部门可以根据管理需要通过“红头文件”行使审批权，设定审批事项，因此，行政审批设立权限远低于行政许可。第二，行政审批还包括除行政许可之外的行政的权利，其范围远大于行政许可。
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二、 基础理论概述
(一) 行政审批制度改革的必要性
一是抑制审批事项的自利性创设。行政审批的所带来的好处是防止市场过度自由化。公民的市场行为具有盲目性、从众性，如果没有相应的管制，市场将会是杂乱无章的。行政审批制度可以限制市场主体的一部分市场行为，使市场秩序井然。另一方面，由于行政审批制度实际上是一种准入制度，关于准入门槛的限制往往与部门自身的利益息息相关，从而影响审批条件的设置。受这种因素影响，行政审批制度在实际中往往更集中于微观经济生活中，从而造成行政审批制度过多干涉微观经济，这对打造良好的营商环境非常不利。
二是防止行政管制范围太过宽泛。行政审批制度过多干涉微观经济往往会愈演愈烈。国家机器的运转关系国计民生，日常事务繁琐复杂，由于行政审批制度管理实施便利，行政机关会本能地频繁使用审批制度办公，久而久之，审批事务会越加繁复，影响政府工作效率。与此同时，上文提到审批制度实际上是一种许可或是一种准入制度，这就涉及到准入标准的制定，而这种标准的制定具有非常大的灵活性，在实际运行中，甚至随意性很大，审批者就很容易将标准设置成为本部门行方便。并且审批事项繁杂，流程多，更容易受到各种因素的影响，包括部门内部外部的影响。使审批结果有失公正。
三是降低审批标准设定的自由度。行政审批制度向来不对外公开，这种不透明性就为暗箱操作创造了天然的条件，其次，审批标准可随意变动，更为不正规操作更大的解释的余地。但这也为权力寻租与腐败提供了机会与空间。被过度使用的行政审批权和官员之间的“暗箱操作”，行政审批流程不具备监督机构使得腐败问题不断发生，这是少数机关工作人员借审批把关之名，行谋求私利之实，吃拿卡要，徇私舞弊，违纪违法的根本原因所在。
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第三章 甘肃省行政审批改革的实践 ....................... 20
一、我国行政审批制度改革发展概述 ....................... 20
二、甘肃省行政审批制度改革实践 ........................ 20
三、甘肃省行政审批改革取得的主要成效 .............................. 25
第四章 国内外行政审批制度改革的实践及启示 ............................ 34
一、国外行政审批制度改革实践 ...................................... 34
（一）美国政府管制改革 ........................................ 34
（二）西方国家的“一站式”服务理念 ............................ 34
第五章 对进一步推进甘肃省行政审批制度改革的建议 ...................... 40
一、全面清理行政审批事项，建立市场准入负面清单管理制度 ............ 40
二、加快行政审批标准化建设 ....................... 41
三、降低审批门槛，加强事中事后监管 ....................... 41
第五章 对进一步推进甘肃省行政审批制度改革的建议
一、全面清理行政审批事项，建立市场准入负面清单管理制度
以行政审批为切入点，全方位推动简政放权的进程，对审批数量进一步清理精简。对市场主体、公众或其他组织可以自主决定、市场机制可以有效调节的部分，政府都应该取消；对事中事后监管就可以解决的事项，坚决取消前置审批环节；对政府部门规范性文件中的行政审批事项，政府都应该取消；对名为备案实为审批的事项，政府都应该取消；对缺乏法律规定，具有两可性质的审批程序，政府都应该取消；对能通过法律手段或经济手段解决的事项，政府
