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公共行政管理论文:《简述公共行政及新公共管理的原则与模式》

日期:2018年01月15日 编辑: 作者:无忧论文网 点击次数:1288
论文价格:免费 论文编号:lw201108272151117446 论文字数:10000 所属栏目:公共行政管理论文
论文地区:中国 论文语种:中文 论文用途:职称论文 Thesis for Title

公共行政管理论文:《简述公共行政及新公共管理的原则与模式》

[摘 要] 从理论上看,新公共管理有七大原则;而从实践上看,它有五大模式。从公共行政价值的角度看,新公共管理代表了追求效率和目标的西格玛型价值;从公共行政传统的角度看,新公共管理代表了一种威尔逊传统和杰佛逊传统的综合;而从公共行政范式的角度看,新公共管理代表了最新的范式变迁。新公共管理对于公共行政的发展有着重要影响,它带来了一种崭新的治理模式,并提出了一种新的政府责任体制。因此,公共行政的发展应当整合新公共管理的这些积极贡献。

 

[关键词] 新公共管理; 公共行政;原则;责任体制

 

近20多年来,在各国公共行政的理论和实践中涌现出了一种崭新的潮流,新公共管理就是对这一国际趋势的统称。那么,新公共管理究竟包括什么样的内容?它与公共行政的关系又如何?本文的目的就是在对文献的全面回顾的基础上来回答这两个问题。就其包含的内容而言,新公共管理具有七大理论原则和五大不同的实践模型。对新公共管理与公共行政的关系的探讨是从三个不同的角度来进行的:行政价值的角度、公共行政传统的角度以及范式变迁的角度。本文认为,新公共管理代表了公共行政当中一直高举和张扬的改革的主题以及公共行政中贯穿其历史的对完美的不懈追求。因此,新公共管理不太可能转瞬即逝。公共行政未来的发展应当吸收融合新公共管理中正面和积极的因素:新公共管理带来了一种新的治理模式和一种新的政府责任体制。这两大积极贡献与公共行政的未来发展最为密切相关。

 

一、什么是新公共管理
正如前面所述,新公共管理是一个松散的名词(Hood,1991;Manning, 2000)。它被用来描述公共部门的管理实践向私有的工商管理方法的靠拢和借鉴这一现象,即强调以顾客为中心,强调对结果的管理等等。从组织的角度来看,新公共管理包含了两种组织上的变化:一是它使得公共部门和私有部门的界线模糊化,二是减少组织内各种规章程序对行政裁量权的种种束缚(Dunleavy & Hood, 1994),特别是通过对各种市场机制的引入,促进了公共部门组织控制的分权化。
新公共管理发端于英国。到20世纪80年代,澳大利亚特别是新西兰也广泛采纳新公共管理的方法。而后它扩展到斯堪的纳维亚国家以及欧洲大陆。与此同时,经济合作与发展组织(OECD)设立了公共管理委员会和秘书处,用来推广公共管理的新实践。在90年代的时候,新公共管理成了前克林顿政府的主要政策之一,他和副总统戈尔发动了全国绩效评估运动并签署了政府绩效和结果法案,这是新公共管理在美国结出的两大果实。
新公共管理从一开始就毁誉参半。支持者认为新公共管理无论在理论还是实践上都是公共治理的范式革命(Barzelay, 2000;Pollitt, 1993;Lane, 2000a;Dunleavy & Hood, 1994;Ingraham, 1994; Kettl,1997;Osborne, 1997)。反对的人则认为新公共管理不过是一阵风似的时髦而已,反映的不过是右翼的意识形态罢了(Ashburner, 1994;Laughlin, 1991;Abrahamson, 1991;Frant, 1997)。那么,新公共管理究竟是什么?它包含有什么样的内容?胡德(Hood,1991)认为,新公共管理的兴起与政府管理的其它四大趋势是息息相关的。这四大趋势是:(1)对政府规模扩张的遏制,特别是对公共开支和冗员的控制;(2)私有化浪潮;(3)信息技术的发展;(4)全球化。
经济合作与发展组织的公共管理委员会(Organization for Economic Cooperation and Development,1996)认为新公共管理是公共管理的新的范式,旨在分权化的公共部门中促进绩效导向的组织文化,它具有以下特征:(1)注重对效率、效果以及服务质量等结果的管理;(2)集权的、层级制的组织结构为分权化的管理环境所取代,在新环境中资源配置和服务供给的决策下放到第一线的部门;(3)灵活性,特别是允许政府部门去探索提供公共服务的更为高效的其它模式;(4)在公共服务的供给当中,效率成为一个核心的概念,其中包括在政府部门内确立生产率目标以及促进部门间的竞争;(5)政府核心部门战略规划能力的加强,从而引导政府的长期发展,使之更灵活地、更自动地以及更高效地对外部变化做出反应。这些概括和分析是有助于对新公共管理的了解的。但是,要对新公共管理有更全面和更深入的了解,还需要对新公共管理的理论构成及其实践模式作进一步的探索和认识。

 

(一)新公共管理的理论原则
具体地说,新公共管理在理论上至少有七大原则,在实践上有五大模式。巴扎莱(Barzelay, 2000)将新公共管理的文献分成两大分支:研究与论述。“研究”在这里指的是用以解释事务和实践的学术上的理论成果。“论述”指的则是学术界对现实公共政策的对话。根据这一分类,可以说七大理论原则贯穿了“研究”这一部分,而在“论述”这一部分则可以发展出五大实践模式。
胡德(Hood, 1991)归纳了新公共管理的七大理论原则。他指出,在英国、新西兰和其它的经合会国家的政府部门内都或多或少地贯彻了这些原则。当然也不是说七大原则在所有的情况下都无所不在,它们所发挥的作用也不是完全等同的,有的时候,它们甚至有相抵触的地方。(1)政府部门内的职业化管理。它意味着对组织积极而灵活的控制,将更多的自由处置权下放。对任何行为都强调其相应的责任配置,而不仅仅是相应的权力分配。(2)明确的绩效评估标准。这意味着对目标及各种指标有清晰的并且量化了的定义。(3)更加强调对结果的控制。它意味着任何奖惩与资源的配置都与绩效挂钩,打破原有的集权式官僚管理体系。也就是说,新公共管理强调的是结果,而不再是程序。(4)政府部门内单位的分散化。它是指由原来单一集中的各政府单位打散成为围绕不同公共产品和公共服务的企业化的单位。这些分散化的政府单位依靠分权化的预算资金进行运作,在特有的专业基础上处理其擅长的公共事务。这些都意味着不仅在政府部门内部而且在外部都大量使用合同以及特许制度等来达到提高效率的目的。(5)在政府部门内引进竞争。特别是引入投标制度,从而降低成本。(6)强调在政府部门内运用私有工商管理的方法。(7)强调成本概念,特别在资源使用上强调节约。这一原则意味着削减运营开支,加强劳动纪律,抵制工会薪酬要求。

 

(二)公共管理的五大实践模式
如前所述,在实践上公共管理可分为五大模式,这五大模式各有其不同的特征。新公共管理模式一:效率模式。效率模式是新公共管理中最早涌现的模式,也是20世纪早期及中期的主导模式。它代表了这样一种努力,即在效率这一概念的指导下,力求将政府部门变得像工商部门一样。这一模式的精神在1991年英国的白皮书《为质量而竞争》中得到充分的体现。它陈述说:“公共服务将越来越移往这样的一种文化,在这一文化当中,契约关系而不是官僚关系成为其核心”(Cabinet Office, 1991)。效率模式是政府管理的一大变迁,从此政府行政行为都要面临来自外部的竞争,由此来检验其在成本及效果上的正当性(Gray & Jenkins, 1998)。除此之外,效率驱动模式还辅之以公务员制度的改革以及公共财政的改革,目的均在于使政府官员对更高效的公共管理负更大的责任(Minogue,2000)。
费立(Ferlie, 1996)等人确认了效率驱动模式的以下主题:(1)它更注重财务上的控制,更关注效率的提高;(2)它具有很强的管理支持系统,有一种“命令和控制”的工作模式,设置有非常清晰的目标和绩效监控体制;(3)它使审计得到广泛运用,不仅有财务审计,还包括职业审计;坚持透明的方式进行绩效评估,合同文本在绩效评估当中被广泛运用;(4)它强调公共服务提供者对消费者要求的反应敏感度,在提供公共服务上由非公有部门承担更大角色、更多的市场导向和消费者导向。
新公共管理模式二:紧缩与分权模式。紧缩与分权模式代表了一种与以往政府不断扩张而截然不同的趋势:政府组织规模不断缩小;追求更高的组织灵活性;更高程度的标准化;不断分权和下放的规划与预算责任;将更多的公共服务承包给非政府部门。
从历史上看,提供公共服务的政府组织和提供产品的大型公司都是“福特式”生产方式的组织代表,它们在第二次世界大战后达到了顶峰(Hoggett, 1991)。从组织理论的角度来看,“福特式”的组织是高度官僚化的,有着严明的层级制度、规章以及非人化的组织关系(Clegg, 1990)。从20世纪70年代开始,在公共部门和私有工商部门都出现了加速向“后福特式”组织形态变迁的趋势。这种新的组织形式以灵活性及打破了原有的垂直一体化的组织形式为其根本特征(Hoggett,1991)。特别是大型组织更是削减规模,将大量的原有功能承包出去,并将组织在内部分成更多的自主性的小单位(Kanter, 1989)。
政府紧缩与分权化模式的主题性指标如下:(1)它从先前的对市场思维的注重扩展到对更复杂更高级的半市场机制的大量运用,半市场机制成了公共部门中配置资源的主要机制;(2)它由层级制的管理变迁为合同制管理;(3)它的核心规划部门与运营部门分离,大量的非核心功能被非政府部门承包出去;(4)它削减规模及层级,由垂直式组织结构变为更为扁平的组织结构,大量冗员被裁减;(5)它将专职政府购买的组织与原先公共服务的提供组织分离;(6)它产生了新的管理风格及模式,例如影响力的管理、人际网络的管理等等,组织间的战略结盟成为一种新的合作方式;(7)它由原先固定呆板的服务形式变为更灵活更多样化的服务模式。
新公共管理模式三