《推动传统公共行政向公共管理转变与公共管理模式的实践发展》------公共行政管理论文写作示例
摘要: 在公共管理模式形成的过程中，跨学科的综合研究为其提供了多视角的思考和复合性的理论基袖;而现实中政府因面临种种治理危机所驱动的持续性政府改革浪潮，为公共管理模式发展提供了源源不断的广阔空间。尽管西方国家政府改革的浪潮仍在持续，公共管理理论研究的理论基拙也在不断扩展，但，公共管理对传统公共行政的取代，既是必然也是现实。
关键词：公共管理; 传统公共行政; 政府改革
一、公共管理模式的理论基础
自公共政策学派提出“公共管理”概念以来，人们对其从未形成公认的理论共识，更未形成普遍接受的学术“范式”。魏特克将现阶段变动不居的公共管理研究形象地比喻为“变形虫”。究其原因有两个:一是公共管理模式发展的驱动力，主要是为围绕如何更有效地“提供公共利益和公共服务”而设计各种医治方案，每一种方案都有自己针对的特定问题，同时也有其局限性。譬如彼得斯将政府未来的治理模式概括为市场式政府、参与式国家、弹性化政府、解制型政府四类[2j。二是当代西方社会科学在经历长期的分化、初步的融合之后，开始大踏步向整体化迈进。不同学科的交叉、融合，既突破了传统行政学的学科界限，也产生了大量围绕政府管理问题解决的新流派、新理论和新方法，从而形成一种广泛而综合的公共管理研究知识框架。
每一学科和视角研究公共管理的理论基础都有所侧重。以组织和管理理论为基础的管理主义，强调公共管理是一种组织信仰和职业管理，它突出政府处理事务所需的知识、技巧与策略等管理实务;以政策科学或政策分析为基础的政策学派，强调政府的政策管理，即通过政府的裁判进行社会需求的认定、政策方案的分析、计划的选择与资源的配置，它突出公共决策系统及其过程以及政策分析的方法和技术;以市场机制和竟争理念为支撑的新公共管理理论，强调利用交易成本理论、代理理论、公共选择理论、新泰勒主义建立一个“成本最少、效率最高”的企业家政府;以民主、公平、宪政为基础的新公共行政理论、新公共服务理论，强调政府行为的民主、公正与公平性质，它更突出政府的“公共性”和“社会性”;从公私关系进行反思的治理理论，则根据社会公共生活与私人生活的相互依赖性突出政府与社会的合作治理关系。此外，公民角色理论、第三部门理论、社群主义理论、社会资本理论、民主行政理论、后现代公共行政理论等，也从不同侧面推动了公共管理理论研究的深人。
从综合视角分析，在推动传统公共行政向公共管理转变的过程中，如下六个方面的理论影响是最大的：
1. 新会共行政理论
20世纪60-70年代，以瓦尔多和弗里德里克森为代表的新公共行政学派，对传统公共行政模式的价值中立和狭隘内视性进行了批判。他们认为，根据政治与行政二分法，传统公共行政更多是为高层管理和基本的辅助职员服务，而不是对“好的社会管理和社会公平”作出承诺并将之作为自己的追求目标。他们主张突破价值与事实、政治与行政二分法，在传统公共行政的经典目标(效率)中增加公平和民主的内容，强调把效率同公共利益、个人价值、社会公平、平等自由等价值结合起来，以凸显政府的“公共性”。为此，必须变革那些阻碍社会公平的政策和机构。
同时，他们对传统公共行政学的“组织内部”取向和狭隘的理性主义研究方式也提出了质疑，主张建立更具有灵活性、变化能力的公共组织结构和组织形式。如实行分权、权力下放、扩大基层责任，采用项目制组织形式，完善组织发展，有效协调组织冲突，引进顾客至上的理念等等t‘]。尽管新公共行政学派对当时的政府实践影响并不算深刻，但其对政府“公共性”的关注却为后来的公共管理研究提供了基本的价值规范。
2.公共选择理论
20世纪60年代以后，以经济学方法研究政府管理及公共政策制定与执行的公共选择学派，系统地分析了“政府失灵”的表现及其根源。该理论认为，由于政府官员的“经济人”特性与政治市场的结构性缺陷(强制性支配和缺乏有效竞争)，决定了“政府失灵”具有必然性;而且，政府介人社会经济生活的范围越广、干预程度越深，“政府失灵”就越严重。为此，该理论主张:创新政治技术，提高社会民主程度，提升民主宪政制度的效能;减少政府对社会经济生活的控制，恢复市场自由竞争;改革赋税制度，控制政府权力和政府规模扩张;破除政府和公共部门在公共服务领域的垄断，允许公众自由选择各种或公或私的服务机构;在公共部门推行分权化、公共服务组织的小规模化、恢复竞争机制，等等。所有这些，对处理政府与市场的关系，推动政府改革都产生了广泛的影响。
3. 自治理理论
20世纪70年代以来，以奥斯特罗姆夫妇为代表的公共选择与制度分析学派所提出的自治理、多中心治理理论，通过对局部公共事务(如城市治理、警察服务、池塘资源管理等)治理的自组织机制以及公共经济生产与消费属性的多年实证研究，得出如下结论:利维坦或私有化均不是解决人类公共事务的有效途径，应当在政府与市场之外寻求新路径。该理论提出，通过社群组织自发秩序形成的自治理、多中心自主治理结构、具有权力分散和交叠管辖特征的多层级政府安排、多中心的开放公共论坛以及多样化的制度与公共政策安排，可以最大程度地实现对公共事务治理过程中集体行动所产生的机会主义的遏制，并实现公共利益的持续发展。自治理理论促进了社区自治和非政府、非市场的第三部门的快速发展。
4.新公共管理理论
伴随着撒彻尔和里根主义在全球的扩展，20世纪70年代末兴起了一股持续性全球政府改革的浪潮，理论界将这股政府改革浪潮称之为新公共管理运动(理论)。尽管新公共管理是一系列创造性改革的通用标签，具有多种称谓，但其核心精神是以私人部门管理的优越性、公私管理的相通性之假定为前提，将市场机制和私人部门管理策略引入公共部门，建立“掌舵”与“划桨”功能分开的“企业家”政府。它们的改革措施往往意味着:“在僵化的缺乏回应性的官僚体制中引人竞争，提高效率;在政治和行政关系中引人经济学的市场分析模式—公共选择、协议契约、交易成本以及委托一代理理论;引入并广泛运用竞争、基于绩效的合同承包、公共服务供给、顾客满意、市场激励和放松规制等概念。”[5]该理论主张:通过民营化、市场检验、公共服务的合同承包缩小政府职能范围，建立顾客导向的企业家政府;同时，在政府和公共部门引人商业管理理论、方法、技术以及市场竞争机制，提高公共服务的质量与绩效。市场导向、管理主义、公私伙伴关系，成为20世纪80年代以来世界各国政府改革运动的纲领。正是新公共管理对现实中的政府改革产生持久的巨大影响，有人将公共管理与新公共管理划上等号。
5.治理理论
如果说上述四方面的理论所要解决的问题还具有局部性的话，那么20世纪90年代中后期兴起的“治理”理论则从系统的观点全面动摇了传统的公共行政模式。该理论以广泛而综合的理论为基础，以公共事务的复杂性、多样性、动态性以及公私领域的相互依赖关系为依据，以终极核心价值和思想的多元化为追求，从政治、经济、社会、文化价值等诸多领域，对政府与市场关系、政府与公民社会关系、政府内部关系、政府组织体制、公共事务治理规则、公共事务治理操作手段等诸多方面进行了全方位的反思和探索，以寻求全面医治现实问题、构建公共事务良好治理的整体性思维框架。这种思维框架的总体特征是:跳出传统狭隘的公私二元分离思维，摆脱政府与市场的狭隘单一理性假定，建立政府、市场、公民社会三者相互依赖与多元合作的公共事务治理模式。尽管这一理论具有抽象性、综合性与多层次性，在实践中的发展也不像新公共管理运动那样具有较强的可操作性，但其对公共管理长远发展的影响，却是深远而持久的。
6. 新公共服务理论
针对公共行政领域日益被新公共管理理论(管理主义)所主导而产生的理论和实践相分离问题，如政府正日益成为新型的、有偏向且日益私人化的企业家，而淡忘了它服务于公民和授权予公民的职责;政府逐渐抛弃划桨观念并接受掌舵的责任时，仅仅是用一个“行政中心”替代另一个“行政中心”;政府官员在享受更多的控制权(即选择船只的目的地和航向并确定到达目的地的路径)时，却忘记了政府的“公民所有”性质等问题，美国亚利桑那州立大学登哈特教授夫妇在民主社会的公民权理论、社区和市民社会的模型、组织人本主义理论和组织对话的后现代行政等理论基础上，提出了“公民第一”的新公共服务理论。
该理论的核心观点是，政府应当通过民主行政和市民社会构建具有完整性和回应性的公共机构(这种机构具有公众性、服务性、知识性和学习性)，实现“服务”对“掌舵”的取代。该理论主张:(1)服务而非掌舵。政府的重要角色和作用在于帮助公民汇聚并解决他们共享的利益，而非试图驾驭公众或为其引导新方向;(2)追求公共利益。公共利益不是副产品而是目标，政府必须致力于建立集体的、共同的公共利益观念。这个目标不是要急于在个人选择的驱使下找到快速解决问题的方案，而是要创造共享利益和共同责任。(3)战略地思考、民主地行动。符合公共需要的政策和计划，通过集体努力和协作的过程，能够最有效地、最负责任地得到贯彻执行。(4)服务于公民而不是顾客。公共利益源于对共同价值准则的对话协商，而不是个体自我利益的简单相加。因此，公务员不仅仅要讨好“选民”、回应“顾客”需求，而且更要关注建设政府与公民之间、公民与公民之间的信任与合作关系。(5)责任并不是单一的。公务人员不应当仅仅关注市场，也应该关注宪法和法令，关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益。(6)重视人而不仅仅是以量评价人。公共组织及其所参与的网络，如果能在尊重所有人的基础上通过合作和共同领导的过程来运作，它们最终就更有可能获得成功。(7)超越企业家身份，重视公民身
