《简析我国的行政改革及其发展战略》--------公共行政管理论文
摘 要:“新公共管理取代官僚制”,是西方发达国家行政改革的基本趋势。而中国行政改革所面对的生态环境极其复杂性,需要应对多方面的挑战。因此,中国行政改革应跳出西方发达国家的思维定式,坚持实施“新公共管理补充官僚制”的发展战略,努力构建一种理性官僚制为主,新公共管理为辅的公共行政管理模式。
关键词: 理性官僚制; 新公共管理; 主导模式; 辅助机制
当我们迎来21世纪的时候,我国进入了全面建设小康社会,加快推进社会主义现代化的新的发展阶段。基于“政府主导型”的经济发展模式的特征,全面建设小康社会奋斗目标的实现,客观上要求我国政府及时全面启动和推进国家公共行政体制创新工程。这样,公共行政模式的选择问题又历史地摆在了当代中国人的面前。有人认为中国与西方发达国家同处于全球化、信息化和知识经济的时代,且行政管理又有共同的规律,所以中国应当吸取西方发达国家行政改革的最新成果,推行新公共管理的改革;有人认为,中国与西方发达国家在发展阶段、政治体制、文化传统等方面都有巨大的差异,中国应当以完善官僚制作为行政改革的现实要求;还有人认为,中国行政改革面对复杂的生态环境,应当允许多种模式并存融合。笔者赞同第三种观点,同时认为中国行政改革要走“新公共管理补充理性官僚制”的发展道路,构建理性官僚制为主,新公共管理为辅的公共行政管理模式。
一. 新公共管理运行条件在中国的缺位
20世纪70年代以来,一些西方行政学者结合社会经济环境的变化提出了“官僚制过时论”。如美国著名的组织理论家本尼斯(Bennis)在《官僚制的灭亡即将到来》中宣称:“从60年代算起的20~50年里,人们将目睹并亲自加入官僚制的送葬队伍。”[1]与“官僚制过时论”相呼应,一场规模宏大的政府改革和再造运动席卷了西方发达国家。如英国的续阶方案、美国的政府再造工程、加拿大的公共服务2000计划、丹麦的公共部门现代化计划、新西兰的财政与人事改革、澳大利亚的财政管理改进计划等。在这场声势浩大的行政现代化浪潮中,“传统的官僚制已经被一种以市场为基础的模式取而代之”[2],一种全新的典范─—新公共管理(new management)崭露头角。新公共管理有许多不同的名称,如管理主义(managerialism)、以市场为基础的公共行政(market - based public administration)、企业型政府(entrepreneurial government)、后官僚制典范(post- bureaucratic paradigm)等。概括起来,新公共管理的基本内容包括:(1)注重管理的结果和管理者的个人责任;(2)组织、人事、任期和条件更有灵活性;(3)根据“有效验的三E”(经济、效率和效能)绩效指标对工作的完成情况进行测量;(4)增强政府工作人员的政治响应性;(5)将掌舵和划桨的职能分开,政府介入并不一定总是指政府通过官僚制手段行事;(6)根本性的变化,是通过民营化和市场检验、签订合同等方式来尽量减少政府职能[2]。
新公共管理是在西方发达国家进入后工业社会的特定环境中发展起来的管理模式,其成功运作是以西方发达国家所提供的前提条件为依托的。这些条件包括后工业化的经济技术水平,成熟的市场机制,对契约、形式、规则重视的理性主义,强有力的政府调控能力等。对照这些条件,我们有理由做出判断:当代中国尚未完全具备实施新公共管理的条件。
其一,从社会经济的发展水平看,中国距离后工业社会还有相当长的一段路程
实施新公共管理一个强有力的理由,是官僚制要适应工业化社会的管理模式,而以知识为基础的后工业社会是新公共管理运行的现实基础。奥斯本(Osborne)和盖布勒(Gaebler)指出,我们生活在一个以全球化、信息化、知识化和智能化为特征的后工业时代,社会经济生活的运转节奏不断加快,人的作用和自主性日益提高,各种新的社会问题层出不穷,这必然会使官僚制组织运转失灵,从而为新一代的政府机构所取代[3]。就中国而言,“实现工业化仍然是我国现代化进程中艰巨的历史性任务”[4]。统计数据表明,到2001年底,在我国国民生产总值的构成中,第二、三产业占84.8%,第一产业占15.2%,达到了工业化的第一项指标要求,而其它两项指标与工业化指标的要求还有很大差距。
2001年我国在第一产业就业的劳动力为36513万人,占全社会劳动力总数的50%,城镇人口为4.8亿,占全国人口总数的37.66%,乡村人口为7.956亿,占总人口数的62.34%[5]。显然,中国距离以知识为基础的后工业社会还有很长的一段路程。
其二,从市场体系的成熟程度看,中国市场体系还不完善,市场运作的经验还不成熟
回归“市场价值”是新公共管理的主要理念。欧文•休斯指出:“新公共管理的基础是将市场原则运用于公共政策和公共管理。”[2]因此,成熟的市场体系是新公共管理运作必不可少的基础。在我国,建国后至改革开放前实行的是计划经济,根本不允许市场的存在;改革开放以来,从农村改革到城市改革,从推进商品经济到1992年确立社会主义市场经济体制的改革目标,从承认“计划和市场都是调节手段”到肯定市场对资源配置的基础性作用,市场化程度确实在一步一步地提高。但如果据此就说我国已经建立了完善的市场经济体制的话,那就未免太武断了。据有关学者研究测试,我国市场化的总体程度在60%左右,商品的市场化程度虽已达到85%,可市场开放度、金融领域等生产要素的市场化程度则只有15%,这就说明各地区的市场化程度很不平衡[6]。此外,经济资源配置混乱,地方保护主义盛行,缺少健全的法制,缺少公平竞争的环境,尚未形成全国统一的市场等问题仍然存在。
其三,从社会的自治能力看,中国的“第三部门”还难以担负起公共管理的重任
实行新公共管理,“各国政府也将社会服务的提供承包出去,主要是承包给非政府组织”[7]。这就是说,独立而有实力的第三部门(非政府组织或非营利组织),是实行新公共管理的组织条件。例如,美国政府重塑运动的成功开展便得益于广泛存在的第三部门。据统计,1967年美国有非营利性组织30万个左右,1995年则上升到116.4万个[8]。
在美国社会中,它们发挥着维护自由和社会公平、提高政府效能、促进经济发展、改善人民生活的重要作用。而我国在长期实行计划经济的背景下,由于经济、社会高度政治化,第三部门日益萎缩。改革开放以后,伴随着商品经济和市场经济的发展,出现了许多社会中介组织和其它民办非企业组织。但由于受传统的一元化思维的影响,管理不规范,再加上发展思路不清晰,因此,我国第三部门的发展现状并不尽如人意。其中一个最突出的问题,是我国相当多的第三部门组织缺乏非政府性和自治性,大都挂靠在行政机关之下,官方色彩浓厚,实际上还是行政机关向社会的延伸。有学者指出:“真正具有自治地位的民间组织数量少、成立时间短、组织建设尚不成熟。”[9]此外,中国还存在一些非法的社会团体,这些组织对社会的危害也是不容忽视的。
从政府的调控能力和公务员的整体素质来看,中国还未具备实施新公共管理的条件。“一收就死,一放就乱”和腐败屡禁不止的现象,从侧面反映了我国政府的调控能力不强,公务员素质不高的事实。
总而言之,现实条件的欠缺,决定了在西方发达国家行之有效的新公共管理在我国可能会因“水土不合”而产生“病变”。世界银行指出:“如果尚不具备这些先决条件,采取新型公共管理做法必须谨慎从事。”[7]所以,在现有的条件下,我国不能把新公共管理作为一种独立的行政模式来运作,而只能将其作为一种辅助性管理机制来实行。
二. 理性官僚制之于中国行政的适应性
理性官僚制是指一种以分部—分层、集权—统一、指挥—服从等为特征的组织结构形态和管理模式。它有以下几个基本特征[10]:(1)合理的分工。组织成员都有明确的权力和责任。(2)层级节制的权力体系。各种职位按权力等级排列,形成自上而下的集中统一的指挥链条。(3)照章办事的运行机制。组织成员严格遵照组织规则和程序行事。(4)形式正规的决策文件。一切重要的决定和命令都应形成正式文件下达,且记录在案,归档保存。(5)组织管理的非人格化。通过法律、法规、条例和正式文件明确公事与私事、公务活动与私人生活之间的界限,在公务活动中组织成员不得夹杂个人的情感、偏好等非理性因素,要奉行对事不对人的原则。(6)适应工作需要的专业培训。(7)合理合法的人事行政制度。根据技术资格来挑选组织成员,公职人员和专职管理者,无过错不免职,其奖惩、晋升以工作成绩的大小和优劣为根据。
同新公共管理一样,理性官僚制对于中国社会来说也是“舶来品”。也许有人会问:这种产生于西方的行政管理模式何以能在中国这块土壤上存活,且成为主导模式呢?要回答这个问题,不仅要回顾理性官僚制产生的历史条件,而且要剖析当代中国行政的发展阶段及其所面临的生态环境。
第一,当代中国行政改革的初始对象与理性官僚制在19世纪的改革对象极其相似
公共行政有一个漫长的历史发展过程。历史资料表明,18~19世纪,西方国家的行政体系是“个人性质的”,它以效忠国王或大臣等某个特定个人为基础,韦伯(Weber)把它叫作“世袭(Patrimonialism,或译为家产)官僚制”。那时候,取得官职靠的是国王恩赐或私人关系与门第,而且一般只是作为副业而不是主业;卖官鬻爵的现象极为普遍,行政官员、法官乃至军官都可以买卖。在工业经济的推动下,世袭官僚制的内在矛盾最终引发了19世纪末的行政改革,一种以各种规则为基础的非人格化的制度取代了人格化的行政———理性官僚制的行政模式就这样诞生了。同西方一样,世袭官僚制在中国古已有之。王
