本文是一篇法律论文范文，笔者认为我国现行的环境保护法律制度是目前生态补偿机制建设中的关键环节，在对我国生态补偿机制的法律制度完善上进行反思时，应当要从我国环境法律制度中的几大法律要素来入手。财政转移支付制度的主体是中央政府和地方政府，这两者是作为生态补偿机制的主导者存在的。要构建完善的生态补偿财政转移支付法律制度，必须重新审视其法律制度中法律主体之间存在的法律关系、法律调整的方法、法律功能的行使以及法律作用的应用，以此来完成生态补偿财政转移支付法律制度的体系建设。
第 1 章生态补偿财政转移支付制度的概述
1.1 生态补偿财政转移支付制度的概况
我国生态补偿财政转移支付方式主要有纵向和横向两种，由于生态补偿涉及范围广、普遍性强等特点使得我国的生态补偿主要以纵向的财政转移支付方式为主，辅以横向的财政转移支付。纵向的转移支付方式主要是针对国家重点生态功能区、资源枯竭型城市、天然林工程等，而横向的转移支付方式重点是放在水资源流域的建设上。对民族地区生态环境方面的财政转移支付制度是为配合西部大开发战略开始实行的，发展至今已趋于成熟。民族地区自身面临的资源环境约束大，加之其自身的发展不足，导致整体的创新发展能力要弱于其他地区，但同时民族地区丰富的环境资源也为其发展提供了相应的优势。因此，如何将资源优势转变为经济优势？值得深思。
1.1.1 我国生态补偿政策的发展历程
1985 年—1998 年是生态补偿政策的起始期间。国务院在 1990 年发布的《关于进一步加强环境保护工作的规定》首次确立了生态补偿政策，在此期间多部涉及我国生态环境资源的法律审议通过，如 1985 年第六届全国人大常务会第十一次会议通过的《中华人民共和国草原法》，这些法律法规的出台为我国生态补偿政策的实施提供了相应法律依据；1999 年—2005 年是生态补偿政策的发展阶段。我国相继启动实施了退耕还林、天然林保护、自然保护区生态环境保护与建设等一系列大型生态建设工程。2003 年实施的《退耕还林条例》中就提到了“制定本条例的其中目的之一便是为改善生态环境”，同时这一阶段开始对生态补偿机制提出明确要求；2006 年—2014 年是生态补偿政策的全面实施阶段。国家“十一五”、“十二五”规划都明确提出要建立生态补偿机制，各省市开展了有关生态补偿的试点工作。环保部在 2008 年确定首批开展生态环境补偿的六个试点地区，2010 年提出要完善区域生态补偿机制，此处的完善提议主要针对的是防治大气污染的问题。可以看出我国的生态补偿面向对象在逐步扩大，随后提出环境有偿使用制度以及推进环境税法立法工作的进行等相关延伸；2015 年至今则是生态补偿政策的深入推进阶段。
...........................
1.2 生态补偿财政转移支付法律制度概况
1.2.1 一般性转移支付法律制度
该制度主要是国家财政对中西部地区生态环境遭受破坏的地区，依照有关法律法规、政策，根据地方政府财政的具体收入、支出分配来确定的有关财政补助项目。中央政府需要根据各地区所处的生态环境位置、环境脆弱程度、补偿效益等来划分不同的区域进行财政援助。目前中央对地方补偿一般性转移支付的重心是放在重点生态功能区和资源枯竭城市这两方面的。
（1）重点生态功能区财政转移支付制度
近十年来，中央财政对重点生态功能区财政转移支付资金呈现上升的趋势，2018 年的转移支付资金为 721 亿元。目前国家重点生态功能区的县市区数量是676 个，占国土面积的 53%，从涉及的地区来看，大多是我国的民族地区。财政部 2017 年 8 月印发的《重点生态功能区转移支付办法》中规定，转移支付的范围包括三类：一是限制开发和国家级禁止开发区域，以及生态功能重要区域[15]所属重点生态县域；二是国家生态文明试验区、国家公园体制试点地区等试点示范和重大生态工程建设地区；三是选聘建档卡人员为生态护林员的地区。各省在国家关于重点生态功能区生态补偿政策实施后，相继颁发了相关的政策文件，如四川省财政厅印发的《四川省国家重点生态功能区转移支付资金管理办法》、广西壮族自治区财政厅印发的《广西壮族自治区重点生态功能区转移支付办法》等，这些政策文件的施行，进一步细化了补偿政策，使生态补偿机制适应不同的地区。
（2）资源型城市财政转移支付制度
我国的资源型城市有 262 个[16]，其中针对 69 个资源衰退型城市，国家财政有专门的转移支付资金支持其发展转型，剩余的城市中与民族地区、革命老区重合的，则是按照各自所重合的范围实施财政转移支付制度。资源型城市都是依靠本地区丰富的矿产资源发展起来的，发展显现的矛盾主要是集中在资源开发利用与后续保护上。部分地区由于开发强度过大且对资源的综合利用率低下导致生态环境破坏严重，传统工业企业中高耗项目众多，没有相应的替代产业发展。在资源开发利用上更是凸显了经济社会发展与生态环境保护之间不平衡、不协调的矛盾。因此，对民族地区资源型城市的资源开发行为方式有待进一步的规范。
............................
第 2 章生态补偿转移支付法律制度的困境分析
2.1 经济增长与生态建设之间的现实矛盾
在生态补偿项目中，一般性财政转移支付方式针对的是重点生态功能区和资源型城市这两类。重点生态功能区涵盖的 23 个省市大多是我国的生态资源富集区，如大小兴安岭森林生态功能区、若尔盖草原湿地生态功能区，还有的是我国的水系源头和生态屏障区，如三江源草原草甸湿地生态功能区、祁连山冰川与水资源涵养生态功能区。毫无疑问，经济建设的发展是每个地区的首要目标，但不能一味地强调经济建设而忽视对生态环境的保护。对重点生态功能区来说，其丰富的生态资源必然是经济发展的巨大优势，但同时也是生态文明建设的难题所在，这些地区的生态环境大多较为脆弱，自然灾害频发，人为活动的持续增多更是使很多地区的恢复难上加难。地方政府在收到转移支付资金后，在分配资金时，会倾向经济发展较好的地区。而经济发展一般且需要对生态环境投入大量资源的地区反而会占到很大的劣势。在进行修复时，不仅需要投入大量的人力和物力，更需要持续不断的时间来修养恢复，这对该地区的经济发展是很大的考验。
2005 年，国务院批准实施《青海三江源区自然保护区生态保护和建设总体规划》，补偿范围针对的是保护生态环境、提供生态服务功能的人群，遵循生态保护者受益、受益者补偿、受损害补偿、权利与责任对等、全面和谐发展的原则进行生态补偿[19]。地处民族地区的三江源地区，由于自然环境的影响，整体上的居民点较为分散，整个区域的基础设施建设不是很完善，通过对该地区的优惠政策来改善民生也是改善当地生态环境的策略之一。从目前的补偿资金主要投入领域来看，主要是涉及该地区的基础设施构建、农业保险等方面，是一种当地居民整体受益的模式。而教育和医疗卫生作为民生建设的基础，也是应该优先考虑发展健全的，所以应将受益从整体扩展到个体上，优先考虑民生建设的发展，以此来提高民众在环境保护上的积极性。对生态功能区的基础设施建设与产业扶持是通过政策倾斜、优先扶持等方式实现的。
............................
2.2 补偿转移支付制度建设的不全面
2.2.1 补偿标准的不统一
从国家的宏观层面出发，对补偿的方式、标准进行相关统计，得到的是较为笼统、统一化之的计算结果，但具体到各地方时，就显得有些捉襟见肘了。在规划相关标准时必须要考虑到不同地区的经济发展水平、环境损害现状以及修复所需资源的投入等方面的差异，才能对补偿地区的资金进行更好的配给。以 2017年财政部印发的《中央对地方重点生态功能区转移支付办法》为例，其中只是规定了重点生态功能区财政转移支付的范围、资金分配原则和转移支付资金的具体计算公式。实践中，不同类型的重点生态功能区所需资金的支出成本是不同的，奖惩机制也必然会不同，各地方的财政收入情况更是大相径庭，但实际上对补偿项目实施后的效益评价在现实中却是并没有详尽的衡量标准。《环境保护法》第13 条至第 17 条中规定了环境主管部门的监督管理、环境质量标准、污染物排放标准、设立环境评价机制等，这些都是环境保护工作推进时必须要做的，但这些规定只是阐明中央政府和地方政府有相应的权利去予以划分，没有详细的说明在其中。对于上述所说的这些标准，需要地方政府自身抓紧出台相关标准或者参照国家标准；在补偿转移支付制度实施的责任承担方面，承担具体责任的主体不够明确，如生态补偿的受益方、损益方两者之间该如何去平衡双方之间的利益。相关的环境主管部门应该要承担的是协调的职能，执法方面的应是交予相关的执法机构予以实施的。中央政府需要把握宏观调控下的资金承受力度，根据补偿地方的具体环境状况来确定下发给地方政府每年的补偿资金需求数额，但这样易使地方政府对中央财政产生依赖性，会影响地方政府自身行政效率的提高。中央财政必须更加完善合理的向地方政府分配专项资金，减少财政分配不平衡的情况。
................................
第 3 章生态补偿转移支付法律制度困境的原因分析 ............ 18
3.1 生态修复所需的资源短缺与自身经济发展的条件制约 ............ 18
3.2 环境损害自身的不确定性和延续性 ............................ 19
第 4 章生态补偿财政转移支付法律制度的法理分析 ............ 22
4.1 完善的生态补偿财政转移制度应具备的法律原则 ................ 22
4.1.1 平等性原则 ........................................... 22
4.1.2 合法
