摘要: 区域经济整合将成为推动中国新一轮改革开放的支柱力量之一。而泛珠三角区域经济合作, 无疑则是推动中国区域经济一体化发展的“ 试验田”。从法治的视角来审视中国当前的泛珠三角区域经济合作, 不难发现该区域经济合作同国内其他区域经济合作别无二致, 客观上都已经并且必将日益严重地受制于众多非法治因素的困扰。为了切实解决泛珠三角区域经济合作中难免出现的种种法律抑制问题, 必须从法治建设上入手, 通过法律手段来建立跨行政区的有效合作机制, 以确保泛珠三角区域经济的一体化发展。
由于泛珠三角区域经济一体化的构想符合市场经济发展的规律, 并与经济全球化发展的趋势高度吻合, 所以一经提出, 便获得了广泛的呼应与赞同。①2005 年7 月第二届泛珠三角区经济合作论坛的成功举办, 则标志着提出时间虽然不长, 但充满生机与活力的泛珠三角区域经济合作在经历了短暂的酝酿期之后, 已经开始步入了有组织、有制度保证的实质性“ 共谋一体化发展”阶段。另据有关官方媒体披露, 即将完成的中国“ 十一五”规划首次把以经济区发展为内容的区域规划放在了突出的重要位置, 泛珠三角区域经济合作自然也可以从中获得有力的政策支撑。
中央和地方两个层面的“ 上下互动”迹象表明, 中国经济空间格局在经历了20 余年地方政府主导型经济模式的发展之后, 市场主导型的区域经济发展将迈出实质性步伐, 中国开始从省份经济真正迈向区域经济发展阶段。区域经济整合将成为推动中国新一轮改革开放的支柱力量之一。而泛珠三角区域经济合作,无疑则是推动中国区域经济一体化发展的“ 试验田”。那么, 究竟怎样才能有效促进泛珠三角区域经济合作的持续健康发展?笔者认为, 政府拟定泛珠三角区域经济社会一体化发展规划, 区域内相关省区各部门建立联席会议制度, 是有效促进泛珠三角区域经济长期合作的重要步骤。但仅有这些还是远远不够的, 只有在此基础之上, 进一步建立健全科学稳定的法律支撑保障体系, 才有可能真正确保区域首长联席会议达成的共识能够顺利地付诸实施, 泛珠三角区域经济社会一体化的构想才有可能真正得以实现。
一、泛珠三角区域经济合作遭遇法律障碍
近两年来, 中国的泛珠三角区域经济合作由于受到中央和地方政府的高度重视, 发展异常迅猛, 并形成了势不可挡的良好发展态势。然而, 我们必须清醒地认识到, 以香港、澳门和广东为龙头的泛珠三角区域经济合作, 既涉及到两种社会制度之间的磨合与对接, 又涉及到计划经济体制向现代市场经济体制的转轨, 同时还将涉及众多行政壁垒的破除, 如果单凭政府的激情, 而没有完备的法律机制作保障, 其经济合作的深度、广度和力度恐怕都会受到十分严重的限制和影响。
今天, 如果我们从法治的视角来审视中国当前的泛珠三角区域经济合作, 就不难发现该区域经济合作同国内其他区域经济合作别无二致, 客观上都已经并且必将日益严重地受制于以下不利法律因素的困扰:一是地方政府法治程度不高。我国历史上曾经是一个封建传统根深蒂固的国家, 行政权力的运作向来缺乏应有的法律约束。尽管建国后经历了社会主义制度的洗礼, 执政党亦确立了依法治国的根本方针, 并为推动我国的社会法治作了大量积极有益的工作, 从而使得我国的法治化水平有了长足的进步, 但地方政府的法治化程度至今仍然不高却是一个不争的事实。由于地方政府法治程度不高, 依法行政尚未成为区域内各级政府的自觉行动, 加上行政区划的刚性约束和长期实施省份经济所形成的思维定势, 必然会出现各行政区在追求自身地方经济利益的同时, 忽视或损害区域经济发展的整体利益, 如产业结构上的重复建设、追求大而全或小而全、热衷市场分割和制造环境水域污染等等。
二是区域经济立法不全。长期以来, 中国经济空间格局一直是以行政区划为基础“。文革”结束后开始的市场化体制改革, 是在高度集权的计划经济基础上起步, 在市场经济“ 制度空白”的条件下启动的, 在这种特定的历史条件下, 我们只能选择和实行“ 政府替代市场”的发展模式, 即由中央政府向地方政府“ 放权让利”, 扩大地方政府的经济管理权限, 由地方政府发挥资源配置主体作用, 凭借行政力量进行制度供给,直接组织和调控市场运行。省级政府作为其施政范围内的一个权力主体地位迅速崛起, 形成了中国特色的省份经济空间格局, 市场经济体制模式演变成为一种“ 政府主导型”的市场经济体制模式。然而, 随着市场经济的发展, 这种政府主导型经济发展模式, 已经明显地表现出越来越多的弊端。换言之, 也就是省份经济空间格局对经济社会发展的制约压抑作用日益突出。为了谋求更大、更强、更快的发展, 中国的一些省区近些年来也一直在尝试着进行区域合作, 如先后成立过“ 长江三角洲城市经济协调会”、西南六省七方联席会、环渤海经济区城市联席会、长三角15 城市市长联席会等, 但由于中国区域经济法律制度缺失, 不仅未能及时制定出保护区域经济一体化发展的法律和法规, 而且传统的司法和执法体制也很难超越地方行政权力的严重束缚, 其结果, 必然导致各行政区政府政出多门, 为了保护和谋求地方利益而大搞市场垄断和市场分割, 根本难以形成真正意义上的区域经济合作, 省份经济空间格局一直难以突破, 甚至出现了日益严重的“ 板结化”倾向。
三是区域执法软弱乏力。虽然中国已经制定和颁布实施了《反不正当竞争法》《、专利法》《、商标法》、《著作权法》《、价格法》《、产品质量法》《、广告法》等一系列的维护市场竞争秩序的法律, 但这些法律在该经济区域内的某些地区根本没有得到很好的执行, 各种破坏市场经济秩序的行为很难得到及时有效的惩处。尽管中国的《土地法》《、水法》《、水污染防治法》和《环境保护法》等等许多保护生态和资源的法律已颁布实施多年, 但这些法律在该经济区域内的某些地区根本上就等同虚设, 五花八门、各式各样破坏生态环境, 浪费土地和自然资源的现象比比皆是。
四是司法地方袒护现象严重。公开、公平、公正的司法, 是确保泛珠三角区域经济有效合作和一体化发展的必备条件。但由于我国境内现行的法院司法管辖区与政府管辖区合二为一, 且司法辖区往往隶属于行政辖区, 所以在司法审判实践中, 往往总是难免出现较为严重的司法地方袒护现象。这种司法地方袒护现象原本是行政区划难以完全规避的产物, 其反过来又必将对现行的行政区划产生一种更加难以突破的稳定和加固作用。
总之, 上述种种非法治因素的存在, 不仅严重地危及到泛珠三角区域经济的有效合作和一体化发展,同时也必将阻碍全国性统一大市场的形成。
二、泛珠三角区域经济合作亟待建立完备的法律支持体系
为了切实解决泛珠三角区域经济合作中难免出现的上述种种法律抑制问题, 必须从法治建设上入手, 通过法律手段来建立跨行政区的有效合作机制,以确保泛珠三角区域经济的一体化发展。
借鉴发达国家的有关经验, 根据我国的实际, 我们认为, 构建泛珠三角区域经济合作的长效机制, 主要应当采取如下几个方面的法律对策:
( 一) 建立健全地方政府立法审查制度。从法治的视角来说, 为了促进泛珠三角区域经济一体化发展, 营造该经济区域良好的市场竞争环境, 减少政府对区域市场的不必要的人为的干预, 最大限度地发挥市场这一“ 看不见的手”的功能, 首先要解决好的第一个问题就是政府行为必须被约束。如果政府行为不受约束, 地方政府就容易在区域经济合作中滥用权力, 它所做的某些事情就会对区域经济合作产生不利。诚然, 地方政府的行为可以通过非制度因素, 比如道德、声誉、意识形态和技术条件等等受到制约, 但这些因素在巨大的地方利益和个人利益面前所起的制约作用无疑都是极其有限的。通过制度和法治的方式来约束政府, 是现代社会的创新。正是基于这种认识, 笔者认为, 我们若想有效规范地方政府在泛珠三角区域经济合作中的行为, 国家就应建立违宪审查制度, 并按照我国《宪法》和《立法法》的具体精神和原则, 尽快制定一部《地方政府立法审查法》, 规定由上级人大来清理、审查和监督下级地方政府的立法, 由上级人大来宣布废除具有明显地方保护主义倾向、阻碍区域经济一体化发展的地方法律和法规或“ 红头文件”。此举的重要意义在于, 它可以从立法源头上杜绝地方袒护主义和地方行政对区域市场进行分割的“ 诸侯经济”现象。
( 二) 进一步完善区域经济法律制度体系。从法治的角度而言, 实现泛珠三角区域经济有效合作和一体化发展需要解决好的第二个问题就是“ 经济人”的行为必须被约束。①在现代社会, 这种约束至少应当包括以下五项内容: 产权、合同、诚信、法律和监管。一个社会如果没有这些要素的存在“, 经济人”的行为失去必要的制衡与约束,
