关于群体性事件法律处理的思考

<P>[摘　要]处置群体性事件是需要社会各部门相互配合、综合治理的一项社会工程。彻底解决群体性事件不仅要使社会保障体系完善和发展,而且要强化行政机关的依法执法理念,要运用法律手段处置群体性事件。当前,我国面临着经济转轨和社会转型,改革和发展处于关键时期,社会利益关系日趋复杂。</P> <P>随着新旧体制的交替,改革措施的相继出台,一方面有力地推动了我国经济的飞速发展,市场化程度不断提高,社会经济成分、组织形式、就业方式和分配方式等日益多样化;另一方面,伴随着经济的发展和改革的深化,社会成分越来越复杂多样,新问题、新情况不断涌现,因各种社会矛盾加剧而引发的群体性事件迅速增长,成为影响当前社会稳定的突出问题。因而,如何妥善处置群体性事件,促进社会和谐发展,已成为政法机关急需解决的重要问题,也是当前中国社会发展面临的一个现实课题。</P> <P>一所谓群体性事件,是指一定的群体基于某种目的,形成一定的组织,在特定的环境下实施的危害社会治安秩序、造成公私财产损失或重大影响的事件[1]。它通常表现为某些利益要求相同或相近的群众或团体、组织,在利益受损或不能满足时,受人策动,经过酝酿,最终采取集会、游行、集体上访、罢课、罢市、罢工等形式,集体围攻冲击党政机关、重点建设工程和其他要害部门,集体阻断交通,集体械斗甚至采取集体打、砸、抢、烧、杀等方式以求解决问题,并造成甚至引发某种治安后果的非法的集体活动。在实践中,被称为群体性事件的一般是10人以上,往往直接起源于群众利益被侵害。按照公安部部长周永康的分析,其性质多数属于人民内部矛盾,基本上属于经济利益诉求问题,具有非对抗性,没有明显的政治目的。因此,应该以积极开放的心态和开阔的眼光探求处置群体性事件的“治理之道”。从当前状况分析,群体性事件具有以下特点:1.数量多,规模大,呈逐年上升趋势。据有关报道,近10年来群体性事件增长了6倍,而且较大规模的群体性事件日益增多,呈大幅度上升趋势。据统计,某市2004年参加人数在百人以上的群体性事件156起,较2003年增多90起,上升130%。2005年1月至10月共发生群体性事件764起,与上年同期相比,上升了60•7%,参与人数达44342人。2.诱因多样,具有复杂性。在新旧体制交替转换的关键时期,利益的冲突、观念的碰撞、政策的偏差、格局的调整等,都可能引发群体性事件。</P> <P>导致群体性事件的突出问题主要有如下方面:第一,因企业改制、破产等引发的工资福利待遇问题。表现为:转制程序不规范、不透明,国有资产大量流失,转制后职工安置不合理,经济补偿标准低;拖欠职工各种保险金及基本生活费,离退休职工退休金过低,职工生活得不到应有的保障。以某重工业城市为例, 2005年工资福利待遇问题引发群体性事件270起,占总数的35•3%,位居首位。第二,农村土地征用和城镇房屋拆迁问题。随着社会发展和城市化进程的加快,围绕征用土地、拆迁安置等问题引发的群体性事件明显增多。据某市信访局统计, 2004年因“城中村改造”引发的征用土地款分配争议问题导致群体性上访事件40多起,近2000人次; 2005年因征用土地搬迁引发178起,仅次于因工资福利待遇问题引发的群体性事件。尽管在现房安置、货币补偿、回迁安置等方面的政策已走上法制化轨道,但因拆迁涉及到群众切身利益的调整,加之相关政策执行不力,导致农民土地被征用而迟迟得不到补偿费或费用被层层盘剥,征地后劳动就业困难重重,致使生活无着落;居民长期得不到回迁,流离失所,原有利益受到影响,生活质量下降,因而产生强烈的不满情绪。第三,涉法涉诉问题。当事人因不服政法机关判决、裁定、决定而提出申诉并越级上访和重复上访。某市2005年因涉法涉诉问题引发32起,占总数的4•2%。因此,司法腐败也是引起群体性事件的主要原因。除上述三种主要原因外,还有其他问题也是导致群体性事件的因素,如拖欠职工工资和工程款、分配再就业、干部腐败、环境污染等问题也是不容忽视的因素。</P> <P>以上情况表明,群体性事件逐渐由职工下岗分流、土地承包、养老安置、征地拆迁等扩大到了政治经济、文化等多个方面。3.参与主体多元化,异变性大。参与群体性事件的有工人、农民、学生、教师、离退休人员、复员转业军人、社会闲散人员,但仍以工人、农民为主;近年来,老人和妇女增多。这些主体引发的群体性事件数量递增,规模呈扩大化趋势。4.起因具有一定的合理性。从一些突出的群体性事件的起因分析,绝大多数集体上访甚至闹事都有一定的理由,即有其合理的部分,而真正无理取闹是极个别的。因此,容易引起社会的关注。参与者的心态复杂,大多介于合理与不合理、合法与不合法、有条件解决与无条件解决之间,往往是合理要求与非法行为交织在一起,处置不当极易使矛盾激化。5.具有一定的组织性。许多群体性事件都有一定的酝酿过程,常常有事件的组织者和骨干分子,呈现一定的组织性。如某市曾发生一起大规模群体性事件,其组织较为严密,联络了地区110余家国有企业退休职工10000余人,经过政府和公安机关耐心细致的工作,实际参与者5000余人,因处置得当,未造成严重后果。6.过激行为明显增多,具有一定的违法性。2005年仅某省会城市就发生围堵、冲击党政机关、企事业单位的群体性事件105起,聚众堵塞城市道路交通的88起,并不断发生打砸办公设施和致伤值勤民警的事件。当群体性事件激烈程度加剧时,就会发生违法行为,其造成的后果越来越严重。7.重复上访事件大幅攀升,具有一定的反复性。2005年某市发生重复上访群体性事件636起,占事件总数的61. 6%,与上年相比上升了许多百分点。因为通过正常渠道反映的问题经常不能及时妥善解决,就以激烈的方式、聚众闹事的方法来达到解决的目的。某些干部严重脱离群众,极其官僚主义,致使本应解决的问题无人过问。而采用激烈的方式也确实促使一些问题得到了解决与落实,这难免会在一定程度上强化部分群众“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”的心理,从而造成群众长期缠讼闹事的局面,处置难度加大。因上述原因引发的群体性事件频繁发生,严重干扰了党政机关的正常办公秩序和人民群众正常的工作、生活秩序。如果不能及时、稳妥、有效地加以解决,必将对经济的发展、社会的稳定、构建和谐的社会产生不可忽视的负面影响。因此,应积极应对群体性事件,运用法律手段解决群体性事件。</P> <P>二如何处置群体性事件,实践中已摸索出一套行之有效的措施,但彻底预防和解决群体性事件仍是一个棘手问题。笔者认为只有从源头上以法律规置有关问题才能防患于未然,真正解决群体性事件。1.制订《社会保障法》,建立健全我国的社会保障体系,让人民群众食有所依、老有所养、病有所医。根据某省会城市的统计资料表明,因工资福利待遇而引发的群体性事件每年居高不下,占绝对比例。如果人们衣不蔽体、食不饱腹、老无所依、病无所医,连最起码的生存条件都无法保证,谈何发展?每个人都有生存和发展的权利,若这些权利得不到保障,群体性事件将不会得到有效处理。社会保障体系是社会经济发展的“稳定器”,是从源头上防范群体性突发事件的“定海神针”[2]。但目前我国社会保障体系不完善,表现为: (1)范围狭窄,排除了广大农民,即使是城镇居民,有条件享受社会保障的也只是一部分; (2)参与主体单一,只有政府一家在支撑着社会保障制度,而企业、个人和非政府组织少有参与,这在一定程度上制约了社会保障的发展; (3)我国目前还没有制订《社会保障法》,只有国务院的一些条例和地方法规对社会保障有零星规定,尚为形成统一规范,许多制度没有涉及,可操作性不强。为此,应围绕经济结构调整和企业改革的中心,为所有劳动者建立养老保险、失业保险,为农民设立农村医疗保险、教育保险。除此之外,大力发展其他主体参与的社会保障,使社会保障向福利多元化方向发展,并最终使广大人民群众受益。如果社会保障体系完善、合理,保障措施落实到位,人们安居乐业,对生活有安全感,对政府有信任感,谁还愿意在寒风中、在烈日下静坐示威呢?2.完善我国的《劳动法》,加快制订《就业促进法》、《就业培训法》,使就业工作有法可依,逐渐步入规范化、法制化轨道。尽管我国早已制定了《劳动法》,但用人单位肆意违法现象严重,劳动者合法权益不能得到有效保护。主要表现为:不签订劳动合同、随意延长工作时间和试用期、以试用为由不给付或克扣工资、缺乏法律要求的工作环境等。劳动者拿不到养家糊口的工资,反映问题难、诉讼难,最终引发了大量群体性事件。因此,应完善《劳动法》的相关内容,加大对违反《劳动法》的制裁力度,遏制违法行为,保护劳动者的合法权益。对于下岗职工和失业人员,政府要采取积极措施,组织就业培训,促进就业和再就业,使就业工作有法可依,尽量减少社会闲散人员。这样不仅利于社会服务专门化,而且有利于形成良好的治安环境。3.完善和制定征地、拆迁、补偿、安置等相关法律、法规,使征用土地法制化,保护当事人合法权益,减少因此而引发的纠纷和冲突。随着城市建设占地和大规模经济开发,因征用土地和拆迁安置引发的群体性事件日趋增多,主要是由于土地款处置方式不一,分配依据无章可循,并且征用款项不公开,缺乏有效监督,导致当事人利益受损。尽管我国已相继颁布了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《城市房屋拆迁管理条例》等法律法规,但征地、补偿、安置、回迁仍没有纳入法制化轨道,致使矛盾重重,因此引发的群体性事件历年攀升。</P> <