[提要] 从法律上讲,WTO协定、协议直接约束的对象是政府和政府行为。行政法律制度与WTO存在着非常紧密的关联性。根据《中国加入议定书》和《中国加入工作组报告书》,加入WTO对中国行政法律制度提出了一系列新的要求。本文从行政法律制度与WTO的关联性出发,深入分析了中国行政法治建设中存在的问题,并提出了WTO机制下完善中国行政法律制度的建议。
[关键词] WTO; 行政法律制度; 完善
一、行政法律制度与WTO的关联性
在过去20多年里,中国的法律改革取得了巨大成就,使中国相关法律制度逐步与世界接轨。但是,值得注意的是,法律改革的重点主要是在经济、贸易、投资等经济活动领域,而对与WTO密切相关的行政法律制度的改革仍然缺乏足够的认识。WTO的核心是WTO协定、协议,目的是约束各成员方政府将其贸易政策限制在议定的范围内,从而建立一种“非歧视的、自由的、可预见的、更具竞争性的”多边贸易体制。从法律上讲,WTO协定、协议直接约束的对象是政府和政府行为。因此我们必须认识到:行政法律制度与WTO存在着非常紧密的关联性。WTO框架下的多边贸易体制对政府管制的理念与制度提出了一系列新的要求,而这必将对规范政府行为的行政法律制度提出一系列新的要求。在这个最本质的意义上,我们可以说, WTO对中国法律制度的影响,最主要的将表现为对政府管制理念与制度以及与此紧密联系的行政法律制度方面的影响。
就行政法领域而言,WTO的关键问题实际上是对贸易的管制规范问题,这些管制规范尤其在以下几个方面最为突出:最惠国待遇(《关税与贸易总协定》第1条);国民待遇(《关税与贸易总协定》第3条,《服务贸易总协定》第17条);非歧视(《关税与贸易总协定》第3条)和关于减少与消除关税与贸易补贴的规范。但是,这些WTO主要贸易规则的有效性在很大程度上取决于成员方行政法律制度的落实。因此,《关税与贸易总协定》(GATTl994)第24条要求每个缔约方都必须采取“必要的措施”来保证这些要求在缔约方内的实现。当前,国际上已有许多法律学者对中国是否能够、以及如何改革国内行政法律制度来促进和保障WTO条款得到落实的问题给予了极大的关注。
根据《中国加入议定书》和《中国加入工作组报告书》,加入WTO对中国行政法律制度提出了一系列新的要求,其中包括:法律与规则制定过程的透明度、规则制定过程的公众参与、法律与政策的统一实施、管制性行政过程的效率化和合理化、政府管制机构与管制程序的中立性、对行政行为司法审查的体制和机制的改革、许可制度的规范化和合理化,等等。事实上,WTO所建立的多边贸易体制本质上就是要求成员方政府使贸易、投资等商业环境更具有稳定性和可预见性的一种努力。因此,政府行为需要在理念、范围、方式、程序等方面作相应改革。从法治的角度看,政府行为模式的变革需要通过法律化、制度化的方式来进行,因此,规范和引导政府行为模式变革的上述行政法制度改革必将成为我国在WTO机制下法律制度改革的中心问题。
二、中国行政法治建设中存在的主要问题
(一)行政立法质量不高。一是一致性差。立法者立法权限的相互冲突及不同法律文件在同一事项上规定的内容不同,由此导致在效力上的相互抵触。二是规范性差。法律、法规不规范,在权利(力)义务配置上不平衡。立法中重视行政机构权力,轻视相对人的权利:重视行政管理机关的强制措施,轻视相对人的侵害救济;重视相对人申请报批的行政许可程序,轻视对行政执法监督制约的程序;权力规定具体,责任规定抽象。三是可操作性差。忽视对程序要件的规定,实际执行起来困难较大,社会效益很低。四是公正性差。一些部门和地方在立法过程中,过分强调部门或地方利益,强调权力;一些地方和部门利用立法“争权夺利”,“以法争权”,“借法扩权”,造成部门立法和行政许可广泛化。
(二)行政立法程序简化,行政执法程序松弛。行政法治的核心———行政程序制度存在明显的缺陷。一些法律条文忽视程序要件,因而缺乏规范性,为恣意妄为者留下可乘之机。没有规范的程序何以保障实体法公正?
(三)行政立法在诸多方面不适应WTO协定、协议的要求。尽管自改革开放以来,中国制定了大量的行政法律、法规,但是,由于这些行政法律、法规大多产生于建立市场经济体制的初级阶段,囿于各种主客观条件,这些立法与WTO协定、协议还有一定的距离,还不能适应加入WTO的需要。这种不适应,主要表现在以下几个方面:一是有的行政法律规范与WTO协定、协议明显抵触,有必要进行废止和修改,例如不同市场主体享受着差别待遇,与WTO的国民待遇原则有抵触。一些法律规范存在着不同程度的非关税贸易壁垒和对外商投资的限制,与WTO协议的禁止不当限制原则大相径庭。二是有的行政法律规范虽然与WTO协定、协议并不抵触,但规范机制有问题,不能应对加入WTO所带来的挑战,或者可能在事实上损害国家利益或国内产业。三是在更深程度参与经济全球化的情况下,原有的法律规范不能产生竞争活力,或不能适应新的强势竞争形势,也需要进行修改。四是需要结合中国的实际情况,将WTO协定、协议具体化,使其更具有操作性。五是要通过国内立法将中国政府所承诺的义务落到实处,以确保WTO协定、协议在本国得到实施。
(四)地方保护和行业垄断严重。WTO要求我们各级政府对WTO成员实行国民待遇、非歧视、透明度原则,而我们一些部门和地方政府在自己管辖范围内,搞行业垄断、地方保护,阻碍市场公平竞争,强调地方利益、部门利益。一些地方无视上级政府的要求,上有政策、下有对策,不公正执法,搞市场封锁,保护本地落后产品。
三、中国行政法律制度的完善
(一)加强行政立法
1.树立正确的行政立法观念。一是树立与WTO要求内在协调的立法观念:二是树立依据WTO原则及时立、改、废的立法观念;三是树立各法律关系主体地位平等的立法观念:四是树立与WTO接轨的服务行政的立法观念;五是树立适应WTO透明度原则的行政立法公开的立法观念。
2.高度重视法制的统一。各立法主体要严格按照立法权限立法,不得超越法定权限。根据我国《宪法》、《立法法》和其他有关法律的规定,外汇、进出口、关税、海关估价、贸易救济措施等事项只能由中央规定,地方不得做出规定。在立法层次上,要尽可能地通过最高权力机关制定法律落实WTO的有关协定和协议,规范的层次过低不利于普遍实施和遵循。地方立法也是WTO协定和协议非常关注的问题。地方立法只要与中央立法有实质上的区别,就应该履行有关的通知义务。而且,WTO特别强调WTO的协定和协议的统一实施问题。任何违反WTO协定和协议的“土政策”都是不允许存在的。
3.善于利用WTO协定、协议的例外规定、优惠条款和过渡期安排,维护国家的利益和保护国内产业。进行国内与贸易有关的立法,必须弄清楚WTO协定和协议的例外规定。也就是说,要完整、全面、准确地理解WTO协定和协议。充分利用WTO协定和协议所认可的发展中国家的特权和优惠以及过渡期所享有的某些特权,以便为我国政府调整国内产业赢得时间和机会。要特别注意运用WTO所允许的正当的措施和方法来保护我国的国内工业、农业、服务业等产业,维护国家的经济安全;同时,要注意运用WTO协定和协议许可的方式来扶持和支持国内产业参与国际竞争。特别是要通过立法完善维护国家经济安全的防卫手段和措施。目前,有关反补贴、反倾销和保障措施方面,已经制定了行政法规,但在条件成熟时应当上升为法律。同时,在保护国内幼稚产业方面,在反垄断方面,也应当有相应的法律规范加以调整,从而为我国政府维护国家经济安全提供更加有效的法律武器。
4.建立和完善立法的正当程序。要充分发扬民主,广泛征求各方面尤其是管理相对人的意见,要逐步扩大听证会的适用范围。要建立科学的处理各种不同意见的机制,要在各方充分发表意见和辩论的基础上,通过民主程序决策,而不能凭长官意志定夺。有关法律、法规和规章特别是技术性法规,应当事先公布草案,普遍征求意见。凡要求行政管理相对人执行的法律规范,特别是涉及货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权的保护以及与贸易有关的投资措施法律、法规和规章,都必须以公众熟悉的方式予以公布。法律,法规和规章及其他规范性文件的公布时间与实施时间必须有一个合理的时间间隔,以便各方面做好准备。
5.改进立法方法,提高立法的技术水平。在立法时要尽可能考虑执法和司法中可能出现的问题,增加立法的可操作性。要善于使用不确定的法律概念和模糊语言,以增加法律规范的概括力和对环境与社会的适应能力。要研究法律的简繁疏密关系,尽可能作到疏而不漏、备而不繁。
6.建立有效的立法监督机制。要建立有效的违宪审查机制,避免有关机关自己裁决自己的案件。要确定抽象行政行为的合法要件,并逐步扩大人民法院对抽象行政行为的司法审查权。要赋予利害关系人请求撤销违法的法律规范的请求权,并通过正当程序予以保障。要进一步完善法规、规章的备案审查制度,使之更具有实效性。
(二)强化行政执法
1.强化政府的执法职能。应当看到,随着政府职能的转变,一方面政府的经营职能将会弱化或取消,另一方面,政府的执法职能将会增强。政府的执法职能将成为政府职能的重要组成部分。这不仅是政府职能转变的必然结果,也是依法治国的必然要求。凡政府的执法职能处于次要地位的国家,都很难称为法治国家。而只有当政府的角色真正发生转变之后,执法职能才能真正占据主要地位。
2.改革行政执法体制。要按照精简、统一、效能的原则,改革现行的行政执法体制,以保证行政执法合法、
