本文是一篇法律毕业论文写作，本文运用文献研究法，分析产业转移对江西安全生产的影响、安全生产行政处罚的必要性、安全生产行政处罚的相关概念，为文章提供理论基础。后采用比较研究法、访谈法，通过比较其他省份安全生产进程中安全生产处罚工作、与基层执法人员访谈，整理产业转移背景下江西安全生产行政处罚中存在问题有：偏重事后处罚、事前处罚预防性不足，处罚信息公示不完善，相关法律政策滞后，选择性执法，未区别对待处罚对象等问题。美国的安全生产处罚考虑多种因素进行自由裁量和澳大利亚通过“可强制执行的承诺”方式柔性执法对江西安全生产行政处罚具有一定的借鉴价值。综上，笔者建议江西重新修订处罚自由裁量标准，处罚考虑多种相关因素，引入可强制执行承诺，加强执法队伍建设，完善安全生产执法处罚处罚信息公示制度等。
1 引言
1.1 选题背景和意义
1.1.1 选题背景
随着《关于中西部地区承接产业转移的指导意见》政策文件在 2010 年 9 月颁布，各省加快推进产业转移步伐，江西响应国家政策，发挥靠近长三角、珠三角地理位置优势，将其部分产业转移至江西，经济得到长足发展，但产业转移过程中资金主要集中于采矿业，制造业，电力、燃气，建筑业等劳动力密集、安全生产风险较大的第二产业，江西安全生产工作面临巨大挑战。我国近年来安全立法及执法实践对安全生产处罚力度加大、执法次数有明显增多，但是安全生产事故依旧层出不穷，天津港爆炸、深圳滑坡、江苏响水“3.21”爆炸。安全生产工作取得的进步离不开现代科技和生产工艺的完善和发展，更离不开安全生产行政处罚对违法行为的威慑与预防功能。在各级政府和社会力量对安全生产领域不断推进改革下，江西安全生产方面取得了较好的成效（图 1-1）。根据江西省应急管理局公布数据，江西省 2019 年全年生产安全事故合计 2093 起，死亡人数为1316 人，较 2018 年各类事故数减少 633 起、死亡人数减少 296 人；全年未发生重大以上事故。虽然近十年安全生产平稳，但部分重点行业领域，特别是制造业、采矿业事故数较大，造成的人员及财产损失严重，一旦有所松懈，安全生产事故给人们对生命和财产来带的破坏是毁灭性的。江西安全生产工作在产业转移的背景下面临的巨大压力和挑战，需要进一步完善江西安全生产处罚，不能简单的加大处罚力度、运动式的开展各种专项行动来减少安全生产违法行为，而是因地制宜、取长补短，科学设置自由裁量标准，考虑多种因素，采取更柔和的执法方式和手段，避免执法者与违法方之间的激烈冲突，引导生产经营单位自主消除安全隐患。
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1.2 文献综述
本文以产业转移为背景探讨江西安全生产行政处罚，笔者通过在知网上下载50 余篇文献，对涉及江西产业转移、安全生产行政处罚的著作、文章进行了罗列与分析。
在产业转移对江西产结构影响方面。贺志军认为从投资流入方向来看，外商资金主要集中在对第二产业和第三产业的投资，不同行业之间强弱差别明显，投资比例失衡①。洪饶云、郑林、胡新指出在江西省产业转移行业中，排名前列的是有色金属冶炼等工业行业，优势产业是非金属及有色金属矿采选业等 9 个产业②。
在产业转移的负面效应。栗娇娇认为经济发展水平落后地区在承接经济发达地区产业转移过程中，往往是利益产出快的劳动密集型的企业是最先开始转移，高新技术型企业转移较难，产业转移必然会使承接区域短期出现产业结构失衡、各产业比例不协调的负面事件发生，需要及时纠正③。康京涛指出在产业转移中，严格的执法有助于预防产业的转移污染的发生、有助于防止转移产业的违法排污，对污染产业产生威慑，减少此类事件的发生①。
在安全生产行政处罚考虑因素方面。崔文俊指出，通过分析一些行政机关所制定的行政处罚裁量规定，执法机关在对违法人员进行罚款处罚时会将当事人的经济水平、对处罚的承受能力考虑在内②。
在安全生产行政处罚类型方面。朱喜洋认为通过中外对比，我国生产法律存在“重事故、轻过程”问题；重视生产经营单位的责任，但对单位的主要负责人进行处罚条款较少；对安全生产违法行为处罚方面以经济罚、资格罚为主，处罚手段较少③。Ayres，Ian and John Braithwaite 建议使用回应式的执法，执法者根据事实情况决定怎样执法，区别以往的机械式的执法方式，回应式执法方式更灵活、弹性④。
在处罚对象范围的分析研究。J Braithwaite 指出，在对违法行为实施方进行处罚时，要区别对待个人和企业，个人力量相对较弱，处罚更容易的执行，但企业与之不同，大公司盈利能力强，对个人能发挥作用的高额罚款，在大公司面前往往失效，它们能将把处罚金额转嫁到产品价格上，让消费者去承担⑤。常凯认为处罚力度太轻是我国工业领域生产安全事故频发的一个主要因素，除了要加大对企业和雇主处罚力度，提高罚金金额，做好事前预防工作才能有效防止事故发生⑥。
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2 江西安全生产行政处罚概述
2.1 相关概念
2.1.1 产业转移
产业转移是指由于市场供给需求变化或政府政策的干预，使某一个国家（地区）的产业向另一个国家（地区）转移的一种动态的经济现象。这种转移往往具有单向性、等级性特点，即产业转移往往是发达的国家（地区）到欠发达的国家（地区）的单向过程，承接方往往最初是承接从是转出方较低端、淘汰的产业，同时转移过程会造成承接方产业发展不均衡现象。江西利用交通便利、人工劳动力充足，自然资源丰富等优势，积极对接长三角、珠三角、闽三角等地区产业转移项目。产业转移主要通过整体搬迁和部分搬迁两种方式来实现。企业整体转移主要是资源消耗型、劳动力密集型产业居多，如纺织服装、建材、陶瓷等，佛山部分陶瓷企业选择整体搬迁的方式把厂房移至高安、丰城等地区发展；部分搬迁是把企业生产、研发、销售过程中的某个环节转移，由于此类企业规模大且生产工艺复杂，对生产相关的各项配套要求高，主要集中转移在江西的中心城市园区①。
2.1.2 生产安全事故
对于事故，《辞海》对其定义是“意外的变故或灾祸”。唐代诗人韩愈的古诗《上张仆射书》中“非有疾病事故，辄不许出”。事故多指违背人的意志而发生的意外事件。发生在不同的时间、地点，对事故定义也不同。医生在手术的过程中发生意外是医疗事故，由于新冠病毒引起的大规模疫情这是公共卫生安全事故，而生产安全事故则与之又有所不同，生产安全事故是指生产经营过程中，由于违法违规行为或者意外事件的发生，导致人身伤亡或者财产损失的事件。生产经营指企业围绕产品的产出、销售、运输等环节活动的总称，发生在生产经营过程中的事故才是生产安全事故。但由于我国对生产经营的定义宽泛且没有具体规定，在实际执法的过程中事故的发生是否属于生产安全事故易产生争议。风险无处不在，生产安全事故只能尽可能去减少，不能完全消灭。安全生产由于是人从事安全生产工作，是人就会犯错误，错误产生隐患，隐患量变转化为质变引发事故，给人民生命财产造成巨大损失，生产安全事故等级划分如表 2-1。虽然我们无法将世上的安全生产事故控制在“零”次，但可通过研究引发事故的原因及内在规律，合理运用安全生产行政处罚，完善生产工艺等方式，来预防同类事故再次发生、降低事故发生的频率。
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2.2 安全生产行政处罚要素
2.2.1 处罚主体
安全生产的处罚主体是指对安全生产负有监管职责并有权依照相关法律法规对安全生产非法行为给予行政处罚的部门和机关。安全生产涉及各个部门，是个复杂、系统性工作，单靠各个部门的单打独斗是远远不够，还需消防、发改委、煤炭局等多部门间相互配合协作。为避免过去各部门各自为阵、相互推诿等问题，在新的国务院机构改革方案中，将分散在安监、地震、消防等多部门的相关职能进行整合组建应急管理部，原安全生产监督管理职能划到应急管理部。《安全生产法》（送审稿）①于 2018 年 12 月 10 日在应急管理部部长办公会议审议通过，司法部于 2019 年 2 月 13 日向中国石油和化学工业联合会发函征求意见，虽只是送审稿未以法律正式文件生效，但明确了安全生产的监督执法部门为改革后的各级应急管理部门②。2018 年 11 月 3 日，江西省组建应急管理厅，各市县陆续成立应急管理局。江西安全安全生产处罚的主体是各级人民政府及以应急管理部门为主的依法履行安全生产监督管理职责的部门。
2.2.2 处罚对象
安全生产的处罚对象是指因实施安全生产违法行为，违反安全生产相关法律法规政策，而受到处罚的相关客体，即包括负主体责任的生产经营单位及其负责人，也包括提供评估、认证等服务的中介机构及其工作人员和直接从事生产的从业人员。关于生产经营单位概念的定义，虽安全生产法订立和修改均未对其进行明确的定义，但行政机关在执法实践中将其释为从事生产活动或经营活动的基本单元③。生产经营单位主要负责人指全面领导生产经营活动的主要决策人，如产业转移企业的厂长、经理等。安全生产中介机构是指为安全生产提供各项服务的法人或者组织，主要包括安全评价、安全生产标准化、安全检测检验认证等内容。生产经营单位中的从业人员直接操作机器、进入现场是从事安全生产的最直接的主体，也是事故发生时危害后果的最直接的承受者，从业人员实施违法行为会受到相应的处罚，但安全生产行政处罚更多的是为了保护从业人员的生命安全。
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3 江西安全生产行政处罚存在的问题....................................13
3.1 安全生产行政处罚必要性.....................................13
3.2 与国内其他省份相比较存在的问题..
