本文是一篇法律论文，笔者认为以既有的土地承包经营权制度为基础，以农地三权分置的政策目标为指导，合理阐释农地三权分置政策中的所有权、承包权、经营权之间的法律关系，是农地三权分置政策能否转化为可运作的法律机制的关键所在。
第一章 农地三权分置制度的设计路向
一、农地三权分置制度确立的前提基础
（一）农地三权分置制度确立的现实依据
1. 农地制度的重要意义
农地在中国经济社会发展中扮演着极其特殊而重要的角色，农地制度的设计与安排一直是关乎国计民生的重要理论及实践问题。从功能来看，农地不仅仅是农民获得收益的生产、生活资料，更是实现农村稳定、推进经济体制改革的重要物质基础，甚至成为促进和反映中国社会制度整体变革的中坚因素。从原始社会的土地氏族公有制到夏商周时期的井田制；从夏商周的井田制到秦汉时期的名田制；从秦汉时期的名田制到隋唐时期的均田制；从隋唐时期的均田制到宋、元、明、清以及民国时期的租佃制，从宋、元、明、清以及民国时期的租佃制到新中国确立的社会主义公有制，农地制度的变革不仅标志着不同社会历史的更替，其本身更成为推动社会制度变革的重要力量。旧制度的变革者以及新社会的开创者无不借助凝聚其意志的农地改革手段实现除旧革新的目的。
1978 年，我国改革了“一大二公”的农地僵化经营模式，农地制度开始转向“农地归集体所有，农业实行农户自主经营”，推行家庭联产承包责任制，建立以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，形成了中国特色的农地经营制度。这一制度的核心装置是“分”和“统”。其中，“统”即代表着农地集体所有，“分”即代表农户个体对集体土地使用权的享有。该制度的建立极大地激发了个体农户的生产积极性，大幅提高了农业生产效率。
2. 现行农地制度改革的必要性
随着农业技术的进步，既有的农地所有权与土地承包经营权分离的农地权利结构的弊端逐渐显露，以家庭为基本生产单位的农地经营模式使得农地始终处于碎片化状态，难以满足现代农业的规模化经营需求。农户耕地面积过小直接影响劳动要素的合理配置，难以获得农业的规模效益。占有农地面积狭小，农户经营农地获得的收入十分有限，难以维持农民个体的正常生存需求。以 2004 年至2009 年为例，我国农户人均经营农地数在 2004 年达到峰值，但仅为 7.99 亩，人均每亩年收入在 2009 年达到峰值，亦仅为 632.8 元（如表 1.1）。
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二、农地三权分置制度的确立与农地权利财产化
（一）农地权利财产化对农地三权分置制度确立的指引
每一个社会均会形成其独有的对待土地的文明态度。总结历史经验，实现农地权利的财产化，推动中国农业生产力发展始终是中国农地权利制度改革应当秉持的基本原则。农地是农民从事农业生产的重要生产资料，亦是农民获得经济收入的物质基础，农地制度事关农民的根本利益。成功的农地制度安排无不以保障和实现农民根本利益为前提。新时期，农地制度无论怎么改革，都不能损害农民的基本权益。这是农地制度改革绝对不能突破的底线。以农地权利财产化为指引，农地三权分置制度改革的推进仍然需要守住这一底线。
当前，促进农民增收、使其共享发展成果面临的法律障碍是农民享有的农地权利过于孱弱，具体表现为某些农民应当享有的权利由于缺乏明确的法律依据而被忽略甚至扼杀，法律明确规定农民享有的权利由于种种原因难以落实到位。农民权利的弱质性是其沦为社会弱势群体的重要原因。这一现象集中表现在农地征收过程中，由于农民享有农地权利不能进入二级市场进行交易，其合理变更土地用途的权利被变相剥夺，进而在农地征收过程中只能获得数额固定的、有限的补偿，不能参与农地用途变更后土地增值利益的分配。同时，由于土地承包经营权、宅基地使用权的可转让性及可抵押性受到法律的严格限制，进而导致其财产价值远远低于国有建设用地使用权，财产权的城乡差异甚为明显。农民财产权利的贫困严重阻碍了农地制度改革的推进。党的十八届三中全会提出“赋予农民更多财产权”。在农地制度改革中，这一政策体现为农地权利制度改革应当尊重农民既有财产权、丰富农民财产权的类型和内容、维护农民财产权的正当性、合法性。这意味着，“赋予农民更多财产权利”成为检验土地制度改革成功的重要标准，亦是维护农民根本利益的具体体现。①
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第二章 农地三权分置制度的实现模式
一、农地三权分置制度实现模式的争议与问题
（一）承包权与经营权的法律性质
我国既有农地权利体系中并无承包权与经营权的概念。农地三权分置政策的落地，关键在于将其转化为稳定、可行的法律机制。这需要深刻洞察农地三权分置的政策指向，利用既有制度资源，明确承包权与经营权的法律性质。法律政策中承包权与经营权既不是法定的权利类型，亦并非既定的、规范的学理概念。 基于对农地三权分置政策的不同解读，学界和实务界对承包权与经营权的法律性质的认定提出了不同见解。
1. 承包权性质认定的诸种学说及评析
对于承包权，理论上主要形成了成员权说与用益物权说两种观点。成员权说认为，土地承包经营权人之所以能够取得该权利，其中一个必备的要素便是权利人必须具备集体成员资格。只有具备集体成员资格才能够向集体申请土地承包经营权。因此，农地三权分置政策中的承包权应当是一种以特定身份资格为核心要素的成员权，是土地承包经营权产生的基础性权利。该权利不同于土地承包经营权，具有相当的独立性。基于上述理念，农地三权分置政策中的承包权应当为集体成员基于其身份特质，请求集体为其分配集体土地从事农业生产的权利。因此,从权利性质的角度出发，承包权的法律性质应当是一种成员权。事实上，将农地三权分置政策中的承包权认定为以成员资格为基础的成员权至少在以下两方面存在值得商榷之处：
首先，成员资格并非集体成员取得土地承包经营权的充分条件。
其一，土地承包经营权的设定程序是：承包方向农民集体提出申请，要求获得土地承包经营权，农民集体与申请人签订土地承包合同，承包方取得土地承包经营权。具备成员资格的集体成员在未与发包方签订承包合同之前，只享有获得土地承包经营权的期待利益而并非土地承包经营权本身。 因此，成员权语境下，享有土地承包权，只是表明该成员具有获得土地承包经营权的可能，拥有该权利并不一定就能够取得土地承包经营权。在实践中，新增人口即使具备成员资格，也并非一定能获得土地承包经营权。原因在于我国农村大部分农民集体并无存量机动地，同时“增人不增地、减人不减地”政策的实施使得土地承包经营权与其既有权利主体已然 “绑定”，集体无法通过收回其他成员土地承包经营权获得机动地分配给新增人口。
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二、农地三权分置制度实现模式的可行方案
（一）农地三权分置制度实现模式的应然选择
1. “所有权—用益物权”框架下的集体土地所有权与土地承包经营权
农地三权分置政策中的“所有权”与“承包权”的关系，在法律制度层面即为集体土地所有权与土地承包经营权的关系。在物权法上，土地承包经营权是所有权派生出的用益物权。
在土地公有制背景下，为了保证土地资源的终极控制和归属始终掌握在国家和集体手中，土地所有权不能转让。由于土地所有权的转让受到限制，土地所有权的诸多功能无法通过直接的权利转让加以实现。克服土地所有权不能转让的限制，避免土地所有权制度僵化的可行性途径是在法律制度层面寻找土地所有权转让的“替代品”。这一“替代品”便是允许土地所有权人在其权利之上设定具有独立权能种类和内容的用益物权，土地所有权的诸多功能可以通过设定用益物权的方式加以实现。至于通过设定用益物权实现何种具体的功能，则是立法政策选择的问题。
在理论上，用益物权的发生逻辑在于所有权的行使。大陆法系物权法中“所有权—用益物权”的基本权利架构在罗马法时代已经形成，但罗马法没有关于所有权完整的定义，只是在抽象意义上将所有权确定为权利人对物享有的最为完整的支配权。这一权利在积极方面表现为权利人对物的占有、使用、收益以及处分，所有权在消极方面表现为权利人可以对抗他人对权利的侵害，排除他人对物的绝对支配。用益物权属于他物权，是对他人之物所享有的物权。所有权具有物权的一切权能，是最完全的物权，可据以全面支配所有物，属于自物权。自物权与他物权的关系是一种完全权与不完全权的关系。 用益物权派生并依附于所有权，其产生方式一般为所有权人基于法律行为为他人设定用益物权。用益物权制度之所以能够产生，原因在于罗马的奴隶制经济已经发展到高级阶段，社会成员之间的经济交往关系日趋复杂。人们需要利用他人财产满足生活需求的愿望日益高涨，仅仅依靠所有权制度已经难以满足社会现实的需求。在所有物上设定用益物权，不能视为对所有权整体进行部分分割。所有权设定用益物权后，所有权的性质未发生变化，只不过此时所有权人对物无法进行实际占有、使用，所有权的行使受到用益物权的限制。由此设定的用益物权是一个新的、独立的物权，具有属于其本身的使用、收益等权能。
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第三章 农地三权分置制度的法律构造........................70
一、集体土地所有权的落实................70
