第一章 清末以来的地方自治与议员选举
地方自治，其确立于英国工业革命时代，继而风糜于欧美及日本等国。地方自治在中国的推行，最早见于清末，是清王朝“预备立宪”的重要内容之一，北洋政府和南京政府亦曾将其作为地方政治的重要举措试行过。地方自治思想的传入，最早应追溯到鸦片战争前后，其在英国等资本主义国家用大炮、传教士和鸦片打开中国大门的同时相随而入。后来经过中国政客文人的介绍、考察与研究，逐渐形成了具有本土特色的中国式的议会政治思想。尽管这些思想来源于极有限的几部西方著作的译介和政客们对于西方宪政制度的考察，在理论上还没有形成比较完备的体系，但是，它相对于中国两千多年的君主专制思想而言，在中国政治思想史上具有里程碑的作用。清末实行地方自治，其目的是仿行西方政治制度，以求探寻救亡图存强国富民之路。西方地方议会思想，于1840年前后开始进入中国，其传播的方式有二：一是西方来华传教士的传入，一是中国的知识分子的引进。近代的地方自治制度起源于英国，肇基于萨克逊时代。英国的政府组织，从一开始即含有浓厚的地方主义色彩。在“九世纪撤[萨]克逊王国成立的时候，英国还是一个农业国家，人民集居于乡村，集村而为镇(township)，各镇有镇民大会，选任官员，主持全镇事务。集镇而为邑，各邑有议会，由邑长及各镇所派代表组织之。最高级地方政府为郡，有郡议会，一切公民均得为郡议会议员。这种民主的地方自治组织，在其后英国的政治中，形成一种根深蒂固的习惯原则。”①到20世纪40年代末期，英国的地方自治精神一仍其旧，其形式则逐渐民主化，近代化。其“地方区域均为自治单位，由人民推选代表，组织地方议会，地方议会兼为立法与执行机关，自行决议，自行执行。中央机关对地方议会，予以监督，而不横加干涉。”①因此，“伦敦地方自治，为英国宪法之起点，英之立宪，先于各国。其地方自治，又为各国所推崇取法者。”②故“近代西方民主政治，皆由地方自治演进。”
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清政府迫于形势，于1906年9月1日（光绪三十二年七月十三日），宣布预备立宪，并提出立宪的基调是“大权统于朝廷，庶政公诸舆论。”12朝野上下“群情鼓舞，望治尤殷”。当时，清廷多数官员主张立宪应以训练人才，实行自治为基础，“于是地方自治之说，随为吾人视线之所集，而群谋之所同。”①两江总督端方奏称，“凡政治学家（指西方、日本）之言，皆曰非立宪无以自存，非地方自治无以植立宪之基本。”②内阁中书刘坦认为，“地方自治制度，为立宪机关之基础，中国人民尚无选举议员之知识，亦无可任议员之人才。”因此，中国欲行立宪，必先行地方自治以教育陶铸人才，“地方自治之议会组织及投票选举，实为议院之权兴，人民之知识，因练习而渐熟”，这样才能“养成适于立宪国民之资格”。③江苏学政唐景崇亦认为“地方自治政策，所以培成立宪基础，乃今日所最宜注重者也。”④中国应仿效日本，由地方官监督举办地方自治，“上下一气，人人有捍卫桑梓、建立事业、顾全大局之精神。即今世界大通，必不容外人之干涉，如是内政修而外侮弭，民心固而国势强，诚立宪之绝大根源哉。”⑤在众多朝臣大吏的鼓噪下，清廷决定将地方自治作为筹备立宪的重要事项。11月，清廷发布上谕由军机大臣奕劻与各省督抚筹划实施地方自治的各项预备措施。1907年9月，清廷正式谕令民政部“妥拟自治章程，请旨饬下各省督抚，择地依次试办。”⑥10月，该部令京师先行试办地方自治，以此作为各省模范。1908年，清廷颁布宪政编查馆拟定的《九年预备立宪逐年筹备事宜清单》，清廷决定从光绪三十四年(1908年)至光绪四十二年（1917年）共九年时间完成预备立宪，逐步推行地方自治进程。按照《清单》规定，清政府于1909年1月（光绪三十四年十二月）颁布《城镇乡地方自治章程》，并发布上谕：“地方自治为立宪之根本，城镇乡又为自治之初基，诚非首先开办不可”⑦，并责令“各省督抚，督饬所属地方官，选择正绅，迅即筹办”⑧，在全国推行地方自治。其实，早在地方自治政策颁布前，一些经济发达的地区就开始了地方自治，范围“波及到直隶、江苏、浙江、奉天、吉林、山东、广东、福建、湖北、京师、广西、江西、湖南等十几个省区。”①其中试办自治规模最大的是“上海总工程局”，该局于1905年10月创设，1909年改称上海城自治公所，管理上海所有的地方事务，成为地方性的权力机关。首次试行普选制度的是天津自治局的选举，采用复选制，1907年5月上旬投票初选，6月15日复选，7月10日成立议会。初选投票率为70%，复选为90%。②此次成功的选举试验，带动了清河、南宫、沧县、南皮、临榆等县地方议会的相继建立，至1911年，清河县、沧县、南皮县均成立了议事会，南皮县还于3月“派自治学员12人调查户口，并筹办议、参会选举，选出议事会议员20人，推周祥荫为正议长，宫汝铎为副议长。”③但是，清政府对于“议院乃民权所在，然其所谓民权者，不过言之权而非行之权也”④的角色定位，势必会影响其在民主进程中的作用发挥，以至于随着清王朝的覆没而偃旗息鼓。
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第二章 上海市第一届参议会参议员选举的准备
选举是民主的基础，其制度设计的合理与否直接关系到其运行质量的好坏，并进而影响到一个地区、甚至是一个国家政制的民主进程。因而对于选举具有指导作用的法令法规的制定就显得尤为重要。其涵盖的范围很广，选举方式、选举资格、选民注册，选票样式，选举程序、投票方法，选举费用、选举诉讼，莫不包括在内。选举法规的制定，可以“使合格的选举人能够依时依法，不受他人的利诱威迫，而能自由地应用理智去投票。使那些没有选举权的人，不得混迹于其间。使民众确实选贤与能，以实行民主政治。”①这是选举法令法规制定的初衷，应该贯彻于选举过程的始终。1943 年 5 月，南京政府颁布《市组织法》、《省县公职候选人考试法》，1945年 1 月颁布《市参议会组织条例》、《市参议员选举条例》，对市参议会的设立和市参议员的选举做了相应的规定。上海市政府依据上述法规和市政府三十五年度民政部分有关筹设市参议会的施政计划，参酌本市实际情形，制定了《上海市政府办理公职候选人检核施行计划》、《上海市选举市参议员实施要点》、《上海市参议员选举进行程序》，对上海市参议员选举相关事宜做了详细规定。1946 年 3 月21 日下午三点，市府民政处处长张晓崧、副处长兼上海市临市参议会秘书长项昌权，民政处李学训及社会局第二处处长王家树，在市府会议室招待本市记者，报告本市自治机构及有关选举问题。②关于选举方法。“上海市参议员选举大会，定于四月二十八日在南昌路一一〇号揭幕。”③按照有关法律，“市设市参议会，由市公民及依法成立之职业团体选举市参议员组织之。”④即参议员的产生分为区域选举和职业团体选举两种，其中区域名额占 70%，团体占 30%。⑤区域选举采用直接选举方式，“由市政府民政处主办，依法成立选举事务所。”⑥每五保设一所，投票时主席由投票事务所主任担任。“投票人应亲自前往，由该所将其国民身份证审核后，当场发票填写。“职业团体选举，以职业为单位。现有单位分农、工、商、教育、渔会及自由职业。选举分两度，初选由同业公会每会选出三人，自由职业限包括七八种，亦由每一种团体选出，须有三年以上会员资格之代表三人，然后复选一人，但渔会及教育会，因组织简单，采直接投票。”①关于选举人资格。依照上海市政府规定，“凡属中华民国国民，年满二十岁，在本区内居住六（个）月以上，或曾在本区住宿一年以上者，均得有公民资格而获选举权”参加区域选举。参加职业团体选举的成员，须为本市公民、实际从事该项职业三年以上、且“现在（仍）从事本业者，方可参加，以一个团体为限。”②“其本身并不得另有选举权”③。但“曾被检举之汉奸及曾在伪政府任简任以上之官员，则不得参与（任何选举）。”
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根据国民政府颁布的《市参议会组织条例》、《市参议员选举条例》和“中央电令限期于 1946 年 4 月底成立市参议会”的指示，上海市政府在制定《三十五年民政计划提要》时，将健全市以下各级自治组织，作为民政业务推进的首要任务，并决定责成民政处积极筹备参议员的选举工作。根据1932年国民政府公布的《市参议员选举法》规定：“市参议员之选举事务由市选举委员会办理之。市选举委员会以市长为委员长，各区区长为委员。”⑥但是，抗战以前，上海市因有租界划分而政权不能统一，抗战期内敌伪窃取政权，各级自治组织毫无基础，所以参议员选举迟迟未能举行。战后，鉴于本市收复伊始，“自应依法加紧完成各级组织，树立本市地方自治之基础。”①上海市政府决定实施“完成区保甲编组、清查户口、办理户籍登记编造统计、核发国民身份证、办理公民宣誓登记、成立区民代表会、筹设市参议会、办理公职候选人检核、训练区保甲人员、宽筹自治经费”等十项与自治相关的项目。②1945年11月，“特设民政处主持民政方面事务，民政处除接管警察局原有之保甲、户口两科外，并另增一科办理选举事宜，共为三科，首决定建立各级自治机构”③，区设区公所，保设保办公处。上海市各级自治机构的建立，先从成立区公所做起。首先将上海市进行区划。“依照市组织法之规定标准，原拟划为三十一区，嗣以江苏省政府，未能依民国十六年中央核定之区界，将马桥、塘湾划归本市管辖，故实际只有二十九区。本年（1946年）三月，因旧真如区有单独设区之必要，爰将原隶大场、新泾两区内之旧真如地带划出
