摘要:城市的发展和城市更新以城市拆迁为排头兵,然而城市拆迁上访问题近年来愈演愈烈,文章从社会学角度开展对城市拆迁上访问题的研究。通过对上访人数的定量研究,把城市拆迁上访问题定性为社会学意义上的经济性集体行为。在此基础上,以社会学视点审视其发生的原因,根据安全阀理论的系统命题展开对城市拆迁上访行为的社会调适,在理论的框架下从经济性和制度化的渠道来解决城市拆迁上访问题。
关键字:城市拆迁;社会问题;安全阀理论;社会调适
一、 城市拆迁上访是引人关注的社会问题
在我国社会主义城市建设中,由于处于社会转型期的城市发展及城市更新的要求,城市建设飞速发展。伴随着城市建设,城市拆迁也大幅增加,在这个过程中,由于相应的传统性与现代性的此消彼长,利益格局调整的加快等原因造成了愈演愈烈的城市拆迁上访问题。上访群众不仅数量逐年加速增长,而且逐渐形成和政府的对立情绪,这个现象给整个城市和社会的发展带来不良影响,造成了社会发展中不和谐的一面。
从城市拆迁上访的广度上讲覆盖面大,全国各地均有城市拆迁上访,包括进京上访;上访人员数量相当大,据国家信访局统计,2001年拆迁人投诉信件数量8516件, 2002年已经达到13513件。本课题组根据上海市委市政府信访办提供的2000-2004年上访人数统计数据,用SPSS软件作出时间序列曲线拟合,通过对数曲线拟合、三次函数拟合以及幂函数拟合的对比,找出最佳拟合,并对2005,2006年上访人数作出预测。(见表1、表2)
依照此法进行分析,仅上海市2006年拆迁上访人数的规模预计在37000人次左右,推及到全国,拆迁对社会稳定造成的影响不可估量。可见城市拆迁上访已经上升到一个相当的广度。
从烈度上讲,城市拆迁上访造成了很大的社会成本,安徽、南京各有一人因拆迁问题而自焚[1],给社会造成了很大的负面影响。在2005年十届人大二次会议上,有多达4个议案再提拆迁立法,规范拆迁行为。可见城市拆迁上访不管从广度还是从烈度上已经形成了一个社会问题。
城市拆迁上访这个社会问题的根源,是我国社会转型期新旧制度交替引发的利益调整的不均衡。由于发展阶段、社会制度、人口因素等原因,城市不进行拆迁相当于因噎废食,然而城市拆迁上访问题却对社会稳定产生极大的不利影响:第一,拆迁上访一般是群体性矛盾,即拆迁户与拆迁人的矛盾,矛盾的利益冲突性强,对抗性强;第二,城市拆迁上访的矛盾,不仅可以“一触即发”,具有能量的积累放大效应,而且也容易出现一些前兆,因为拆迁上访很容易得到被拆迁人群体的支持及同情,一旦突破某个临界点,演变成突发事件就会引起很大的社会反响甚至社会动乱;第三,城市拆迁上访给政府和党的形象造成了很大的扭曲,群众易产生对党政机关的不满情绪和不信任感,给反对势力以及社会主义的破坏分子提供可钻的空子,有专家甚至提出:“党的反对势力很有可能从上访的人群中产生!”因此,对出现的这些不稳定苗子和对政府政策的曲解,我们必须尽早解决,以期和谐社会的实现。
二、 城市拆迁上访问题的社会学分析
城市拆迁上访行为具有无结构性,即参与上访的人群之间只存在某种松散的联系(这种联系已经有了强化的趋势),这一行为从开始至结束的全过程,没有十分明确的组织、计划和领导,而且事先不可预料。具体表现在上访行为的产生具有自发性,参与者大都没有经过周密思考和观察就急吼吼的一哄而上,而且往往没有具体的个人和组织负责并协调。此行为的发生与发展没有事先的周密安排,带有较大的不确定性和随意性,较少考虑行为的后果。上访群众的意见往往并不是绝对一致,有时分歧较大,难以形成领导核心。
另外,由于群众的拆迁上访,尤其是进京上访,主要的目的就是给当地政府造成较大压力[2],然后回来或者被领回来以后,当地政府往往采取“谁家的孩子谁抱走”,拆迁人就不得不给被拆迁人更多的经济利益补偿。这样一来,由于被拆迁人的互动方式,情绪上的相互感染,行动上的相互模仿,也就有把拆迁上访行为不断放大的趋势,即感染性。此外,拆迁上访群众还有一定的失范性,即人们往常遵循的规范约束力降低,以某些临时产生的行为准则代替之。根据美国著名社会学教授刘易斯•A•科塞的观点,集体行为有两个明显特征:第一,它是临时凑集起来的一群人,这群人缺乏持久的结构,没有固定群体的那种可预料性;第二,集体行为看上去是奇特的和反常的。因此以上对城市拆迁上访行为进行的特征分析,表明拆迁上访行为是社会学意义上的集体行为(collectivebehavior)。[3](P555)
城市拆迁上访这一集体行为的起因是多方面的,但可以认为主要是因经济利益受损而引发的,似可定性为经济性集体行为。这样小规模的经济性集体行为,尚不能对社会的根本秩序造成冲击,但是对现时期的社会稳定造成了一定的影响,出现这样经济性集体行为的原因大体上可归结为以下几类。
1、 利益调整不均衡的问题
城市拆迁是一项涉众范围广、利益调整面大的工作,仅上海市每年就有8万户左右的拆迁量。在城市拆迁中,国务院的《城市拆迁管理条例》中的规定是明确的:以市场价作为指导补偿价格。但根据课题组的调研,由于制度等方面的原因,补偿价格大多没有达到市场价格。从机会成本的角度看,被拆迁人大多数没搬迁的意愿。而之所以进行拆迁,一般是由于地段的升值潜力。这个潜力是多方面的,也许要等到市政项目、房产开发好以后才会显现,待地段的房价大幅上涨,而本来居于此地的被拆迁人却完全享受不到此举的利益分配。所以,对拆迁户的补偿结构是不完整的。在市政拆迁中,由于土地储备或者市政项目,政府可以从土地的经营中得到巨额的财政收入,而由于土地国有,政府并不对土地的使用权做出明确的相应的补偿,这样的利益调整格局,本身就偏向于房产开发商一方或者政府一方,而被拆迁户没有得到房产开发或者市政建设的利益分配,虽然他们做出了非常大的贡献。而这种利益调整的范围如此之大,利益的数目如此之大,以至于民众不得不诉求有效的、希冀公正的途径。
可以看出,在城市拆迁的社会再分配环节中,补偿结构不够合理,社会成员对于此种结构性风险存在不满,由于其社会覆盖面较广,经过较长的一段时间,渐渐转化为系统性风险,即拆迁利益分配不均可能在房产市场引发一系列的连续损失的可能性。
2、 转型期的价值观问题
我国正处于一个社会转型期,社会成员的观念和价值取向从一元化向多元化发展,被拆迁人不愿搬迁不仅因为所给的补偿达不到拆迁房的市场价值,而且还有多元的因素,如地理、人文环境,上学就医,上班远近等等。社会成员独立思考的自由度加大,对社会问题有自己的想法和判断,而众人的观念和价值取向又很难统一,所谓众口难调,在拆迁运作当中这些价值取向的矛盾就逐渐显现,而拆迁公司往往并不能满足被拆迁人多元化的需求。
不仅如此,社会主义的主导观念还受到了现实的冲击,集体主义、整体观念和献身精神有所弱化,实用主义、利己主义、功利主义有所强化,表现在社会成员行为上无所适从,社会凝聚力和社会动员力下降。一些公用事业的拆迁项目,被拆迁人不能以大局为重,积极配合城市的发展,个人主义和利己主义倾向严重,少数人甚至滋生以拆迁为因多闹多取的想法。通过拆迁上访、进京上访,把事情闹大,给地方政府和拆迁人造成诸多压力,当政府采取息事宁人的态度时,无疑只有通过更多的利益补偿来实现。这样,打开了一个“口子”,先离开拆迁地的群众心里不平衡,回过头来再上访,后离开的群众为了争取更多的利益实现,也会模仿,采取上访的办法以争取更多的利益。
3、 拆迁纠纷的解决途径问题
在拆迁中,由于标的是群众赖以生存的房产,当中穿插着中介估价、拆迁谈判、强制拆迁等行为,无疑会造成大量的纠纷,而目前解决这些纠纷的手段都不是很有效。尤其是被拆迁人的诉求遭到拆迁公司的现实摒弃时,他就面临着路径的选择:忍气吞声;“负隅顽抗”;司法自卫;政府信访。
所谓的忍气吞声就是屈就于拆迁公司的方案,也不采取什么激进的措施,在明知自己吃亏的情况下,离开拆迁这个是非之地,这样表面上是解决了问题,无形却给社会储蓄了一部分不稳定因素,如果上访成风,这部分群众最容易被发动起来;所谓的“负隅顽抗”,就是不作让步,坚决不搬迁,但这样终究解决不了问题,处于弱势的被拆迁人最后或者被拆迁公司的人“想办法”迁走,甚至暴力强迁,或者被政府强迁;司法自卫的途径在现有体制下,取得的效果甚微,因为在政府、被拆迁人和拆迁人之间的博弈中,被拆迁人处于一种“弱势”的状态,一位法院工作的同志在我们调研时曾直言相告:“我们心里很清楚,这种官司他们(被拆迁人)是不会赢的!”被拆迁人在高成本的情况下,所得收益较少,自然不会选择这样的途径。而且由于司法强迁所耗周期太长,政府和拆迁公司承受不起这样长的周期。上海市绝大多数都是实行行政强迁,这样很容易造成矛盾激化,而司法强迁的程序就相对降低了矛盾的激化程度。最后,被拆迁人找到一个相对有效的渠道:政府信访,通过上级政府的压力,让下级政府采取息事宁人的态度,即多给予补偿款。可以说,被拆迁人是被“挤”上了向政府讨一个说法的道路。
现实资料显示,通过上访真正解决的问题只有2‰,而实际上80%的上访群众是有理的,[2]这样低的解决率,势必造成意见的表达与利益的实现经常受阻。时间长了也就积累了冲突的因素。
三、 城市拆迁上访问题的社会调适
城市拆迁上访这个社会问题,其引发源头是社会转型期利益分配的不均衡,这个社会问题并不是恶性社会问题,是一种利益冲突,属人民内部矛盾,因此,我们可从社会价值冲突论的角度来探讨问题的解决方案。
面对这样的一种利益冲突,社会系统应该提供一种排泄进攻性情绪的制度。那么,采取什么样的方式来解决冲突及冲突产生的根源呢?冲突理论家提出,社会
