本文是一篇社区管理论文，本文以整体性治理理论为基础，借助于定量和定性相结合的方法，深入分析了上海市尤其是长宁区以及国内外 5 座城市社区治理的创新做法，为进一步深化智慧城市语境下上海市社区治理创新提供了新的思路。但论文作者能力有限，学有不逮，因而在布局谋篇，体例安排，个案选取，文献运用等方面，论文都有不足之处。黑格尔说过，密涅瓦的猫头鹰到黄昏时才起飞。上海智慧化城市语境下社区治理实践的推进还在早期阶段，一切都在路上。因此，对这一实践完整的理论概括，只能在这一过程完成之后。
1 绪论
1.1 研究背景
自 2008 年 IBM 首次提出“智慧地球”概念以来，“智慧”化理念开始逐步受到关注。城市是具有明显辐射集聚效应、高度复杂且脆弱的集中式系统。这种区域内自发、盲目的人力与产业集聚使得城市治理日益复杂。“智慧城市”概念在这种背景下应运而生。它以云计算、物联网、人工智能、5G、智能终端、地理信息系统、建筑信息模型等新一代信息技术为基础，通过城市中无处不在的智能化传感器实现最大力度整合城市信息资源，实现对城市运行状况全面感知，从而建构起合理高效的城市治理机制，并以此倒推城市空间治理体系与架构的改革重塑，真正提升城市治理的精细化、智能化与高效化水平。
2012 年以来，党中央在十八大报告、十九大报告中，以及在十八届三中全会、十八届四中全会等会议上，多次提到智慧城市建设。国务院及地方政府也为“智慧城市”的发展提供政策支持，如国家层面的《关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》①、《国家智慧城市试点暂行管理办法》②、《国家智慧城市（区、镇）试点指标体系（试行）》③、《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》④等等；此外，还有地方层面的智慧城市发展规划，如《上海市推进智慧城市建设“十三五规划”》⑤、青岛“绿色建设科技城”项目、杭州“城市数据大脑”项目、世界智慧城市典范——雄安新区等等，城市智慧化成为当前我国城市发展规划的主流趋势。
2019 年 11 月，习近平总书记考察上海时提出“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念，强调要把人本价值作为推进城市发展的核心要素，要更好地满足人民对美好生活的向往。2020 年 6 月，在中国共产党上海市第十一届委员会第九次全体会议审议通过的《中共上海市委关于深入贯彻落实“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念，谱写新时代人民城市新篇章的意见》中提出“五个人人”理念,紧紧依靠人民推进城市建设，激活城市基层社区治理的“神经末梢”①。社区是人民群众生产生活的基本单元，也是基层社会治理的重要抓手与落脚点，更是实现人民城市人本价值的重要领域。近年来，上海市各区委区政府积极探索，推进“一街一品项目”、社区治理示范点项目、法治型社区治理、人民政府开放周、“AI+社区”应用场景建设（包括上海市长宁区北新泾街道“AI+社区”项目、静安区临汾路街道“社区大脑”项目、宝山区庙行镇智能环境监测项目、浦东新区陆家嘴街道“智慧社区”项目等）等一系列重要社区治理品牌工程，持续推进基层社区治理创新与变革，社区治理的专业化、智能化、科学化、精细化能力与水平得到进一步提升。
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1.2 研究意义
2017 年，习近平总书记提出“城市管理应该像绣花一样精细”的论断，自此“精细化”治理成为城市治理重要理念。从宏观层面来看，不同城市辖区内社区类型多样，而且具有不同的治理特点，例如有些社区老龄人口比例不断提高、有些社区外籍居民所占比例较大、有些老旧社区亟需加装电梯等等；从微观层面来看，信息技术的普及也使得个体差异化、多样化的需求被放大，城市社区治理必须因地制宜。
智慧城市是未来城市发展的主流形态，是我国城市发展在经历数字化、网络化发展过程后迈向智慧化的新阶段,也是未来推进我国城镇化发展的新方向。智慧城市发展将有效推动新型信息技术的广泛应用，促进包括城市交通、政务、医疗、养老、教育在内各项城市基本公共服务效能的有效提升，全面提高城市基本公共服务信息化与智能化水平，而这正是实现城市社区“精细化”治理的基石。借助于智慧城市各项使能技术，拥有海量数据的公共数据库给智慧城市的精细治理带来了可能，各层级、各类别治理主体依托其所掌握的差异资源相互依存，共同完成各项城市社区治理目标，这种由粗放式的城市社区管理向精细化的城市社区治理模式的转变将有效促进国家治理体系与治理能力现代化水平提升。
所以，在智慧城市语境下对上海市社区治理创新的理论探讨与案例分析是十分具有现实意义的。首先，有助于提升社区治理的效率与效能，通过基于智慧城市的精细的治理模式实现社区治理需求与供给的有效对接；其次，有助于推动政府职能转变。借助于智慧城市的集成架构，政府与社区居民、社会组织、社工队伍等主体的合作治理将有效推动政府职能转移，促进政府与市场化组织、社会化组织之间关系的进一步“磨合”并最终形成政府与各方协作的社区治理机制。
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2 基本概念和理论基础
2.1 相关概念
2.1.1 智慧城市
自 2008 年 IBM 提出“智慧地球”概念后，“智慧化”应用开始在世界各地逐渐兴起，这一设想被美国政府推到国家战略高度予以推广。IBM 提出此概念其最初的设想就是要将智慧型的现代信息技术应用到生活中的方方面面。按照 IBM 对智慧地球的定义，其应该包括三个维度：能够更透彻的感知和度量世界的本质和变化；促进世界更加全面的互联互通；在上述基础上，所有事物、流程运行方式都将实现更加深入的智能化，企业因此获得更加智能的洞察。尽管在后来的发展中，世界各国将“智慧”概念从智慧地球中剥离出来，形成“智慧+”赋予智慧概念不同的相关社会经济形态，如智慧经济、智慧国家、智慧城市、智慧能源、欧洲生活实验室与电子欧洲计划、智慧交通等等，“智慧”化的发展趋势在全世界已经形成并渐渐进入公众视野。因此，世界各国政府不约而同相继重点推动本国信息技术的大发展，为“智慧化”理念实践奠定信息技术基础。正是在此潮流下，智慧城市的理论与实践才得到了大发展。中国工程院院士邬贺铨认为，智慧城市是城镇化发展的下一阶段，是城市信息化的新高度，是未来城市的主流形态，当前智慧城市已经进入互联网、物联网、大数据和人工智能的新时代，要利用新一代信息技术为城市经济发展提供新动能，改进城市的管理与惠民服务；中国科学院院士、中国工程院院士李德仁认为，智慧城市就是基于数字城市、物联网和云计算技术建立的现实世界与数字世界的融合，以实现对人和物的感知、控制和服务，它是推动政府职能转变、推动社会管理创新的新手段和新方法。可以看出，信息技术是智慧城市的核心基础，以新型信息技术赋能城市治理的改善是智慧城市基本目标。因此，可以说智慧城市就是通过综合应用物联网、大数据、地理信息系统、人工智能等新一代信息技术，将政府、企业、个人汇集到城市系统中，通过城市应用系统的不断交互作用，促进城市各组成要素间的协同、改进城市功能、提高城市服务能力，形成更加智慧的整体，它应当具备全面透彻的感知、宽 带泛在的互联、智能融合的应用以及以人为本的可持续创新这四大特征①。
图 1 智慧城市建设的总体架构
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2.2 理论基础
2.2.1 整体性治理理论
在 20 世纪 90 年代传统科层制制度失效、经济全球化趋势逐渐增强、新技术革命尤其是信息技术革命快速发展的时代背景下，政府职能及其结构要顺应快速发展的世界并及时做出必要、有效的反应，因此，通过引入现代化的管理技术与信息技术，改革政府架构与发展以信息技术为基础的政府治理新模式等成为西方各国政府行政改革的主要内容，这就是著名的新公共管理运动。但在英国学者约翰·希克斯看来，新公共管理运动的主要改革措施导致政府部门之间由于文化、职能、管理方式等差异以及政府组织间竞争出现了政府部门的碎片化运作，并最终将出现政府处理某一事物时的“集体行动困境”，因此，由约翰·希克斯首倡的整体性治理理论正是为了弥补与反思西方新公共管理运动导致的部门化、碎片化和裂解性基础上逐渐形成的一套较为完整的理论，其基于政府内部机构的整体化运作、出发点，强调以公众需求而非客户需求为中心，重新重视政府作为公共机构的“公平、公正、公共责任”的价值导向，改变新公共管理运动效率至上的管理主义做法，重视通过信息技术的发展将跨区域、跨层级的社会治理结构整合起来的治理结构，推动政府行政业务与流程的透明化、公开化，使政府扮演整体性服务的指导者、协调者与供给者的角色，促成不同利益主体之间的协调、合作，形成共享资源、共享发展成果的格局，并构筑起一个三维立体的整体性治理整合模型（见图 2）③。结合我国国情，整体性治理整合模型的“Z”轴是从中央、省级、市级、县区级直到基层乡镇一级的纵向层级整合，“X”轴是公共部门与私人部门之间跨领域整合建立起合作的伙伴关系，“Y”轴是治理功能的整合，既包括公共部门不同层级之间的功能整合，也包括同一层级之间不同功能的整合。整体性治理理论既克服政府内部存在的碎片化弊端，又将市场化机制引入到社会治理结构中，调整政府与社会、政府与市场的关系模式，提供了一套全新的治理模式与理论框架，其也在上世纪 90 年代由国外传入我国并逐渐产生广泛影响①。整体性治理理论的内容主要包括互动的信息搜寻与提供、数据库、一站式服务等等。
图 2 三维立体的整体性治理整合模型
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3 智慧城市语境下上海市社区治理现状分析 ................................. 15
3.1 上海市智慧城市建设赋能基层社区治理创
