一、绪论
（一）研究的目的、意义
1、研究的目的
农村低矮破旧的老屋、简陋的瓦房与闲情逸致的高层美宅、品味极致的私家花园小区栉比相邻，在我国城镇化快速发展和推进的过程中，上海郊区虽然不断地改善着新面貌，但也带来了更复杂，更深刻、更棘手的社会治理的问题。随着大批量外来人口的涌入和本区人口的交换迁移，原本的镇级管理机构设置在面临这些新问题时明显感受到社会治理机制过于单薄，区内民众无法获得全面和便利的公共服务，同时行政权与财政权权责不一致的情况下，势必需要探索一种符合社会主义发展的新兴社会治理模式。从20世纪末以来，以浦东为代表的一些镇开始试探和研究如何实施“镇管社区”。2011年，从这些部分镇区探索的结果作为基础出发点，上海发布了《关于加强新形势下社区建设的若干意见》，意见中明确了“镇管社区”的定义，“镇管社区”从属于正的行政机构，管理镇区内部的城市化工作并提供公共管理服务。“镇管社区”是上海推进城市化进程的主要任务，它对提高社区管理和社区服务的效率，积极探索社区建设进程中基层社会管理创新，实现政府社会管理和公共服务中心下移，构建政社互动合作平台有着重要的作用。
2、研究的意义
1995年6月，原周浦镇与周浦乡建制撤销，建立了新的周浦镇。1999年12月，在原来的居民委员会体制不变的基础上，按区域划为6个社区。2005年5月，吴桥村并入周东村。随着近年来城市化步伐的加快，在这块面积达43.2平方公里的土地上，社区管理方面出现了管理户数超负荷、居民结构多样化和细化、服务需求呈现多元化的特点。2017年，周浦镇建立并运营桃园、周南、周市等七个“镇治社区”。各社区采用统一的组织架构，这在提高社区管理和社区服务效率方面以及提升社会治理的精细度方面带来了非常大的挑战。因此如何进一步完善周浦镇“镇管社区”的管理对上海其他镇管社区筹建有一定的借鉴意义。
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（二）研究现状
1、国内研究综述
张波认为随着城市化进程的快速推进，原来城市郊区的农村社区逐步转变为城市社区，外来人口大量迁入，社区人口、社区居民利益诉求越来越多元化，而原有镇村治理模式已经不能满足城市化过程中新型社区和居民的治理要求。在这一背景下，上海市浦东新区率先开始了“镇管社区”模式的理论和实践探索，这一系列实践活动虽然产生了相当大的效果，但是目前还处于探索阶段，仍然不成熟，在实践活动中产生了不少的问题。张波2还认为，镇管社区的探索不仅仅是单纯意义上的基层社会管理体制的创新，它的创新更体现在社区的治理理念上。从镇管社区模式的实质内涵角度来说，张波认为镇管社区模式完全不同于镇属社区，目前有研究者往往在实践活操作中将镇属社区和镇管社区混淆，认为镇管社区只是一种基层社会管理体制的创新。
童潇认为镇管社区未来可能会发展成两个方向：第一个方向，镇管社区只不过一种过渡性的制度，镇管社区向“街居制”转变才是最终社区治理方式，她有两条主要理由：其一，目前的镇管社区只是城乡结合部或者城郊社区在应对城市化和人口流动和人口结构变化的一种过渡性质的妥协方案。其二，目前政策上的探索依然缺乏法律支持，社区不是我国法律意义上的任何一级性质单位。
第二，强镇扩权也可能是镇管社区的发展方向。她也有两个主要理由。一是镇改为街道以后，失去了原来镇所拥有的财权事权，导致社区发展失去依托。其二，浙江、广东等地目前开展的强镇扩权实践取得了良好的效果。
张波则认为除了上述两个方向之外，安徽省铜陵市铜官山区推行的撤销街道办事处，由区直管社区的行政体制改革，也可能成为镇管社区的一个发展方向，这种模式可以实现简化行政层级，降低管理成本，提高居民自治水平。
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二、“镇管社区”模式的理论研究
（一）相关概念
1、社区和镇管社区
（1）社区
关于社区的含义，西方学者和我国学者都有许多不同的解释，有人作过统计，大约有 140 多种。这一方面反映了社区问题在世界各国具有多样性、复杂性，不同观点真实客观存在的反映；另一方面也反映了研究者的研究视角、理论指导、立场、研究方法、认识水平等等主观因素的多样性、复杂性。
当代中国社会的社区是改革开放后的产物。1986 年，我国政府为了建设社会保障制度和改革社会经济体制，国家民政部大力提倡在城市基层开展“社区服务”，做好社区内居民服务工作，这将“社区”概念首次引入了城市管理之中，从此以后，社区建设和治理逐步开始发展，并成为了一种不可阻挡的历史潮流。民政部根据我国的实际情况，组织各方面的专家学者，经过反复研讨、实验探索于 1999 年发布了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》8的文件，在此文件中定义了我国社区的概念：“社区是指聚居在地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。目前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作出了规模调整的居民委员会辖区”。
上述定义表明，经过社区体制改革后作出了规模调整的居民委员会辖区就是我们目前所说的城市社区，此定义非常明确地表述了社区是属于居民委员会管辖的，是一种实体。另一方面，社区是同一地域范围内的社会共同体，社区属于社会的一部分。
（2）镇管社区
“镇管社区”是上海市在面对大型居住区的治理问题中，探索设立的一种创新性的治理模式，即在现有行政架构下，由镇一级政府直接支持社区建设，解决一些居委会层面无法解决的问题，另一方面转变政府职能，使传统的镇政府在郊区乡镇逐步城市化的复杂环境下更加灵活和适应社会治理。
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（二）理论研究
1、区位理论
区位这个词语的英文翻译是 ecology，来自于希腊语词汇 oikos，区位的本意是指家庭或居住的地方。19 世纪后期,动植物学家在描述自然环境中动植物如何生存时使用到了 ecology 这一个词汇，与此同时，生物生态学诞生了，他是生物学的一个分支学科。从 20 世纪 20～30 年代开始，社会学家用 ecology 来作社区的区域位置定位，从而创立了区位理论。
社会学家又把区位理论称作为人文区位学，帕克和伯吉斯是美国芝加哥经验社会学派的代表人物，他主要研究城市环境的空间格局，从中发现它们是相互依赖的关系，从而形成了人文区位学学说。人文区位学学说是社区研究理论中的一种，由于生物生态学发展了 ecology（区位）一词，因此又把人类生态学称作为区位理论。人类组织形式和行为模式的影响是人文区位学的重点研究内容。
《人类社区：都市与人文区位学》(1952)的作者帕克14在书中提出，人文区位学核心是研究人类的组成，其研究层次低于社会学研究。麦肯齐则认为人文区位学是研究人类在其社会和自然环境的选择力、分配力和调节力的共同作用下，在一定的空间和时间所形成的联系的科学。早期的区位学派强调，人文区位学研究的主体是人，人有自己的意识形态，并且按照自己的意识形态行事。因此人文区位学不但研究不同人群之间的生物关系，而且要研究文化的意识说造成的人类行为区位状况。早期区位学派重视对社区的研究，其研究方法主要是将社区作为研究和分析的核心单位，强调社区是人类社会的一种生态区位秩序。早期区位学家认为，社区可以被视作是人类生存的自然社会环境，人类在社区中存在着一种社会性的共生关系。人们要在社会中生存就要依赖于他人，区位学家在作进一步的研究中发现，社区生活中的人类处在一种相互联系相互依存同时也是相互竞争的状态之中。合作和竞争一直以来都是相辅相成达成共生的。
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三、“镇管社区”模式背景及现状研究——以浦东新区周浦镇为例 ........................... 15
（一）“镇管社区”背景分析 .......................... 15
1、上海浦东新区发展“镇管社区”的背景 ............................ 15
2、周浦镇发展“镇管社区”的背景 .......................... 15
四、优化上海“镇管社区”模式的对策和建议 ........................... 24
（一）完善“镇管社区”的治理机制 ................................. 24
1、坚持“共商共治平台”的目标并提高社会化程度 ................................. 24
2、坚持转变观念、转变职能、转变工作方式的理念 ......................... 25
四、优化上海“镇管社区”模式的对策和建议
（一）完善“镇管社区”的治理机制
1、坚持“共商共治平台”的目标并提高社会化程度
目前，学术界并没有对社区共治做出权威性的定义，从现在的理论研究来看，相对比较合适的定义是：“社区共治是政府、社区组织、辖区单位及居民、企业组织等基于市场原则、公共利益和社区认同，协调合作有效供给公共物品，满足社区需求，优化社区秩序的过程和机制。明确了社区共治的主体、原则和目的。”
在镇层面出发，作出创新共治的机制对镇管社区建设来说是十分有必要的。可以从以下三方面的措施：首先，镇共治的决策机制是十分有必要建立的。把善治作为公共管理领域治理的第一步，善治是把权力交还给人民群众和社会。镇党委先要建设好民意通道，实现民意通道的畅通，建立多种
