第 1 章 绪论
1.1 研究背景及意义
1.1.1 研究背景
2013 年 11 月，党的十八届三中全会提出“发展普惠金融，鼓励金融创新，丰富金融市场层次和产品。”自此普惠金融上升为国家战略。2015 年 12 月，国务院印发了《推进普惠金融发展规划（2016—2020 年）》，对普惠金融工作进行了顶层设计。在 2017 年 7 月召开的全国金融工作会议上，习近平总书记提出要建设普惠金融体系，加强对小微企业、“三农”和偏远地区的金融服务。
2017 年 10 月，党的十九大提出要实施乡村振兴战略。2018 年 1 月，中共中央、国务院印发了《关于实施乡村振兴战略的意见》，推动实施乡村振兴。通过该文件可以看出振兴乡村需要提升金融服务水平，而其中的重点又是农村。发展农村普惠金融成为落实上述两大国家战略的重要要求，同样也是落实乡村振兴国家战略的必然要求。各级政府部门、金融机构在推进农村普惠金融发展方面做了大量卓有成效的工作，例如出台差异化的金融监管政策、在农村地区增加金融机构网点数量、减费让利提供金融服务，取得了很大的成效。但值得注意的是，无论是金融服务覆盖率、可得性还是满意度，农村普惠金融发展仍然不尽如人意，都还存在较大的差距。
东营市作为中国最年轻的城市，万里黄河在东营流入渤海，近年来东营市经济发展较快，城镇化水平较高。为了实现更高水平的发展，东营市高度重视农村普惠金融的发展，出台了相关政策措施。但在政策实施的过程中，也同其他地区一样存在诸多问题。本人长期在地方金融监管部门工作，也对该问题进行过思考。基于以上考虑，本人希望通过撰写毕业论文的机会，对东营市农村普惠金融政策实施问题进行系统的研究，结合自身在政府部门工作的实际经验，分析出政策实施过程中存在的问题和原因，加深自己对推进农村普惠金融工作的认识，提升个人的工作水平。
1.2 国内外研究综述
1.2.1 国外研究现状
（1）关于普惠金融的研究
Sarma（2008）认为普惠金融可以帮助全体人群从正常金融渠道获得服务。Khan（2011）对普惠金融的定义问题进行了重点研究，他认为所谓普惠金融重点面向的是弱势群体，保障他们能够以合理的成本享受金融服务，享受及时合理的信贷服务。Lyman（2006）认为可以出于迅速扩大金融服务的覆盖范围的目的，考虑利用无网点银行中的代理点机制为弱势群体尤其是贫困人群提供相应的金融服务。
（2）关于农村普惠金融的研究
Christen（2004)统计发现贫困人口拥有银行账户的数量占其群体的比例显然低于非贫困人口。Lamberte(2006)研究发现小额信贷有助于贫困人口改变自身贫困的现状。
（3）关于普惠金融发展程度的研究
Sarma（2010）提出衡量不同国家的普惠金融发展水平可以观察银行渗透度、金融服务可利用性和金融服务使用情况等指标。Arora（2010）参考国际货币基金组织的分类标准，选取银行服务范围、服务便利性和交易成本三个指标来测评普惠金融水平。Gupte（2012）设计了印度普惠金融发展水平评价指标体系，涵盖了服务范围、使用效用、服务便利性和交易成本四个维度。
1.2.2 国内研究现状
（1）关于普惠金融的研究
与国外相比，国内关于普惠金融的研究起步较晚。杜晓山等学者属于早期开始研究普惠金融的群体，但当时研究的重点侧重于小额信贷。2006 年 3 月，焦瑾璞在北京召开的亚洲小额信贷论坛上，正式使用了“普惠金融”这一概念。杜晓山（2007）指出原先被排斥的农村群体可以借助普惠金融服务体系拥有和其他客户从金融系统中获益的权利。冯爱林、肖维（2016）认为农村地区硬件资源配置薄弱、行业发展不平衡、县域普惠金融产品量少价高制约了普惠金融的发展。易纲（2016）认为应加强普惠金融的包容性，应帮助广大农村居民和低收入群体获得基本金融服务。
第 2 章 概念界定及理论基础
2.1 相关概念界定
2.1.1 普惠金融
普惠金融这一概念最早出现于2005年的联合国小额信贷年会，其含义为能有效、全方位地为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系。普惠金融的概念一经提出，便得到了各国政府、国际组织和学术界的高度重视和广泛关注，各方对普惠金融进行了深入研究，提出了不同的定义。
2015年12月，国务院下发了《关于印发推进普惠金融发展规划（2016—2020年）的通知》。根据该文件，普惠金融被明确为立足机会平等要求和商业可持续原则，以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务。小微企业、农民、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等特殊群体是当前我国普惠金融的重点服务对象。相较于国内外学术界对普惠金融的各种解读，国务院针对普惠金融的定义更为准确，不仅指出了普惠金融应该坚持的原则和目标，还指出了重点服务对象，使得普惠金融的内涵和外延更容易被公众所理解。鉴于此，本文所称的普惠金融使用国务院的这一定义。
为了更加全面准确的理解普惠金融，应当关注以下三点：一是强调普及。普惠金融最先要回应的问题就是扩大金融服务范围，使更多人特别是弱势群体能够享受到其他群体同等的金融服务，提高金融服务的覆盖率和可得性，这是“普”的内在含义。二是强调优惠。普惠金融区别于一般金融的重要特征即是控制金融服务成本，适当降低价格，这是“惠”的内在含义。三是强调商业可持续性原则。普惠金融绝非免费的午餐、扶贫或者慈善。各类金融机构需要根据市场化原则，以可负担的成本来提供服务，并承担相应的金融风险，但并非以低于成本的定价提供金融产品和服务。普惠金融的消费者当然也需要支付相应的成本，而不是免费享受普惠金融服务。
2.1.2 普惠金融政策
普惠金融政策是指为了发展普惠金融、实现普惠金融的目标而采取的一系列行动以及制定的措施、办法和意见的总称。
2.2 研究基础理论
2.2.1 综合模式
西方学者在研究政策执行问题的过程中构建了若干理论模式，主要分为过程模式、互动模式、循环模式、系统模式、沟通模式和综合模式等六种。与其他模式相比，萨巴蒂尔和马兹曼尼安提出的综合模式更为系统、全面、有代表性，成为众多学者分析政策执行问题时经常采用的一种理论模式。
萨巴蒂尔和马兹曼尼安将政策执行过程进行了有机分解，将执行分为执行机关的政策产出、标的团体对政策产出的顺服、政策产出的实际影响、对政策产出所知觉到的影响和政策的主要修正。同时，他们还总结了政策问题的可办性、政策本身的规制能力、政策本身以外的变项等三方面的因素。政策问题的可办性主要是政策问题的特性，主要包括政策问题的性质、政策对象行为的多样性、政策对象的人数和政策对象行为的调试量。如果某种政策问题性质越复杂、涉及的人数越多、需要调整的利益关系和行为越多样，那么实际执行的难度也越大。政策本身的规制能力也可以理解成为政策自身的因素，主要包括政策自身是否正确，政策的目标是否具体明确和政策资源是否充足。一项政策本身就存在缺陷，那必将导致政策执行陷入困境。如果不能认真分析政策本身，将很难从根本上分析出影响政策执行的根本因素。政策本身以外的变项则可以通过政策以外的因素，主要包括目标团体对政策执行的影响、执行人员的素质、执行机构间的沟通协调、政策监督和政策环境等方面来理解。一项好的政策往往受到执行机构和人员的主动性、政策监督和外部大环境的影响，真正要把好事办好，仅有好的政策显然是不够的，显然还要有执行机构和人员的全力推进、适宜的外部环境等等。
萨巴蒂尔和马兹曼尼安的综合模式可以看做是一种自上而下的政策执行理论模式，从制定开始到政策执行的实施阶段，最后到政策的修正，实际上把政策执行向前和向后分别进行了相应的延伸，有助于将政策执行放在公共政策的全流程当中来更好的审视执行的有效性问题。萨巴蒂尔和马兹曼尼安提出的综合模式在理论上是比较完整的，但由于中西方政治经济社会发展存在显著差异，影响政策执行的因素并不完全一致，部分因素的称呼也不尽相同。陈振明教授从我国的实际情况出发，对萨巴蒂尔和马兹曼尼安提出的综合模式进行了改进。
第 3 章东营市农村普惠金融政策实施现状.................................10
3.1 东营市农村普惠金融政策主要内容...............................10
3.1.1 金融服务政策........................................10
3.1.2 财政税收政策.............................................11
第 4 章东营市农村普惠金融政策实施中存在的问题及原因分析.............................14
4.1 东营市农村普惠金融政策实施中存在的问题............................14
4.1.1 政策体系不健全........................................14
4.1.2 政策执行机构重视程度不足................................14
第 5 章国内其他地区农村普惠金融发展的经验启示................................24
5.1 宁德市农村普惠金融政策执行的经验启示..............................24
5.1.1 加强政策体系建设....................................24
5.1.2 重视信用信息系
