本文是一篇公共行政管理论文，本文通过以“放管服”背景下 C 市政府投资审计开展情况为研究对象，通过文献研究法、访谈法和对比分析法，整理分析了 C 市政府投资审计发展的现状和存在的问题，将产生的问题按照“放”“管”“服”三个方面进行归纳，具体而言：在“放”方面存在的问题：人少项目多、金额大和思想落后“放管服”新要求；“管”方面存在的问题，审计项目计划科学性不足、审计方式变通不足以及对中介机构管理约束力不足；“服”方面存在的问题，缺乏对项目绩效审计的关注和缺乏 PPP 项目审计的关注。
第一章 绪论
1.1 研究的背景与意义
1.1.1 研究背景
近些年，C 市不断加大政府投资力度，优化政府投资结构，保证了 C 市经济平稳发展，减轻了“新冠疫情”对餐饮、电影、教育、旅游、地产等实体经济的冲击。2020年，C 市完成了 540 个市级重点项目，项目总投资 1118.14 亿元，带动全社会固定资产投资增长 5%。[1]但是，随着政府投资力度的加大和投资规模的扩展，C 市政府投资也暴露出一些问题，如项目规模超过概算，招投标管理不规范，资金的使用效率低等。这些问题的遏制和解决离不开政府投资审计发挥积极作用。
2013 年-2018 年，C 市政府投资建设项目送审合计金额 149.22 亿元，审减合计金额7.63 亿元，审计查出政府投资管理中存在的问题 69 个，规范了 C 市政府建设项目的管理，提高了 C 市财政资金使用率，促进了 C 市经济健康稳定的发展。然而，由于人少项目多金额大、审计内部组织方式变通不足、缺乏对项目绩效审计关注和缺乏对 PPP 项目审计关注等问题，阻碍了 C 市政府投资审计更好更快地发展。当前，我国政府正在推行的“放管服”改革对整个政府部门都产生了深远的影响。地方政府投资审计如何应对“放管服”背景下新要求，关系着 C 市政府投资审计未来的发展。同时，我国一些地区开展政府投资审计的经验做法也值得 C 市政府投资审计予以借鉴。通过归纳分析并结合C 市实际情况，本文旨在探索出 C 市政府投资审计的优化路径。
1.1.2 研究意义
（1）理论意义。一是以往关于政府投资审计的研究，侧重于项目跟踪审计、项目绩效审计指标建立、审计内容等方面的研究，而对审计人员、审计内部组织方式和审计内容转变关注点的研究较少；二是对政府投资审计的研究比较零散，没有形成较为系统的理论体系且缺乏实证分析研究。三是对政府投资审计的研究也少有结合“放管服”改革背景。因此，本文以公共管理理论为基础，在“放管服”改革背景下，探索 C 市政府投资审计优化路径，具有一定的理论意义。本论文能够以 C 市政府投资审计作为实证分析对象，并围绕政府投资审计如何适应“放管服”改革要求提供理论依据，能够我国政府投资审计更高质量地发挥作用提供新的思路。
（2）实践意义。现如今，政府正逐步从管理型为主向服务型为主转变。在“放管服”改革背景下，对 C 市政府投资审计进行优化升级，能够让其更好适应新时代的要求，也能够更好地帮助 C 市审计局履行审计监督和服务职能。
1.2 研究综述
1.2.1 国外研究
当前，世界各国对政府投资审计监督如何开展有着不一样的做法。比如，美国审计署开展政府投资审计监督的特点：一是很少对房地产等重大投资项目开展政府投资审计监督；二是会对重要项目的公益开展情况，如捐款、捐物等方面进行审计；三是虽然美国绩效审计开始早发展快，但是很少对个别项目开展绩效审计。澳大利亚审计署开展政府投资审计的特点：一是将非核心业务予以外包，核心业务由专业技术人员和行业专家进行审计；二是对社会民众关注的、涉及社会安全的重大项目开展绩效审计。日本会计检察院开展政府投资审计监督的特点：一是注重对项目质量的审计力度；二是注重对项目全过程跟踪绩效审计，包括项目的设计、设计变更等内容的经济性、效率性和效果性；三是注重区分管理责任和审计责任。韩国国家审计机关开展政府投资审计的特点：一是注重项目决策内容是否科学、是否具有深度；二是注重设计合理性和合同合规性；三是关注项目的质量安全。
美国学者 M 拉斯金认为由于人不可能完美，因为项目经理的工程管理能力有时很差也容易受到他人不同意见的影响。因此，工程项目审计有助于项目管理水平提升。
弗兰克 M 伯克认为工程项目是一项有目标、有预算、有资源和时间限制的复杂活动，需要通过一定的控制手段确保项目资金有效使用和项目战略目标的实现。
Aud Tennoy(2008)认为建设项目跟踪审计是对项目的财务收支情况和项目管理进度的一种审查。
Richard(2010)认为项目跟踪审计比竣工决算审计更有针对性、范围更广，能更好地表达出各个阶段的具体需求。
Justesen 和 Peter(2010)通过研究得出结论：绩效审计是政府实践的重要内容，所产生的效果影响深远且持久。
Ortego(2012)从利益相关方的角度，分析对比了工程项目进行全过程审计与事后审计的特点，并在项目开展的不同阶段提出了建议。
第二章 核心概念与基本理论
2.1 核心概念
2.1.1 “放管服”改革
2.1.1.1 概念
“放管服”改革是我国正在进行的一系列经济改革，也是政府转变职能的体制改革。李克强总理说“放管服”改革旨在推动政府职能深刻转变，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，这是一场重塑政府和市场关系、刀刃向内的政府自身革命，也是近年来实现经济稳中向好的关键一招。[1]“放管服”改革的核心思想是“简政放权、放管结合、优化服务”。其中：“放”对应的是简政放权，是指政府要精简机构，提高政府行政效能，减少法律依据不足的行政权，理清部门之间权力重叠的边界；“管”对应的是放管结合，是指政府职能部门通过利用大数据、云计算等技术手段创新监管模式，它体现着政府履行自身职能的责任担当；“服”对应的是优化服务，是指通过转变政府职能减少政府对市场进行干预，让市场在资源配置中起基础作用，政府着眼于解决好企业和群众的难点、堵点和需求点。“放”“管”“服”相互独立、相互联系、相互影响。三者的有效结合能够激发我国市场经济活力和创造力，维护良好的市场秩序以及推动我国服务型政府的转型和升级。
2.1.1.2“放管服”改革产生背景
经过近 40 多年的改革开放，人民生活水平逐步走向小康，市场也日趋成熟，很多问题市场能够进行自我调节。因此，以往的全能型政府不能适应发展需要，政府应该将重心放在维护稳定、保障和改善民生等方面。为了推动政府转变职能，降低政府运行成本，激发市场经济活力，解决发展不平衡不充分的问题，满足人民的需求。2015 年 5月 12 日，“放管服”改革概念首次被提出。
2.2 基本理论
2.2.1 公共受托责任理论
公共受托责任理论是指政府接受公众委托，管理公共资源，并接受公众监督。通常，政府不能滥用公权力，不能未经公众许可就使用公共资源。同时，公众既有权知道政府是否合法合理地使用公共资源，也关注这些资源使用的效率和效果。从某种意义上说，接受公共委托的政府雇员也是经济人。在经济利益趋势下，一些公务员可能会面临经营风险。因此，在公众可能质疑政府工作时，需要政府审计对政府行为做出评估和判断。
随着“放管服”改革的持续深入，国家除了要做放权的减法，更要做监管的加法。国家审计作为我国八大监督体系之一，其法律地位和执法依据其本质都是受人民委托。因此，在国家审计活动中，公众是客户，政府是代理。公众赋予审计部门相应的监督和评估政府行为的权力，以确保政府以合法、合理和公开的方式行使其权力，促进国家治理现代化水平稳步提升。公共受托理论对于本文从“放”的角度提出要更加关注项目管理层面审计。具体而言：正是由于审计机关的监督权力由人民赋予，而人民赋予的权力人民赋予的权力通过法律的形式表达出来。因此，审计机关必须坚持依法审计，法无授权即禁止。当前，政府投资审计以往片面注重结算审计，使得政府投资审计陷入既当“运动员”又当“裁判员”的误区。随着人大法工委指出审计结果不能作为工程结算的依据，某种程度就是要政府审计扮演好“裁判员”角色就好。因此，审计机关要从结算审计为主转入到管理层面审计为主上去。
2.2.2 委托代理理论
上世纪 30 年代，美国经济学家伯利和米恩斯发现：如果企业所有者兼任经营者，容易产生两个问题，第一是道德风险问题，即委托代理方不择手段地牟取私利。第二个问题是逆向选择问题，即委托代理双方签订契约，代理人为了个人私利，利用信息优势，欺骗委托方，造成劣币驱逐良币状况的现象发生。因此，他们提出“委托代理理论”，提议将所有权和经营权分离。委托代理理论的两个基本假设是“经济人”假设（委托人和代理人直接利益相互冲突）和信息不对称假设（委托人和代理人之间）。在现实社会中，委托代理关系普遍存在。因此，委托代理理论被用于解决各种问题。
第三章 C 市政府投资审计现状及“放管服”改革新要求 ........................... 14
3.1 C 市政府投资情况和发展趋势 ............................ 14
3.1.1 C 市经济和社会发展状况 .............................. 14
3.1.2 C 市政府投资情况和发展趋势 ........................... 14
第四章 C 市政府投资审计存在问题及成因 .......................... 23
4.1 存在的问题
