本文是一篇公共行政管理论文,文章以 S 市 Z 社区为研究对象,深入分析了此社区的养老志愿情况,得出了该社区的养老服务的问题,包括:志愿服务资金供给不足、志愿者资源配置不合理、志愿服务连续性较差、志愿者服务水平有待提高。并深入分析这些问题背后的原因有:志愿服务资源不充足、志愿服务开展不精准、志愿服务发展不规范、志愿服务缺乏制度保障。最后提出对应的建议措施,包括:加强志愿服务资源供给、确保志愿服务开展精准化、保证志愿服务发展规范化、推进志愿服务专业化制度建设。
1 相关概念及理论基础
1.1 社区养老志愿服务的核心概念
为更好地对社区养老志愿服务这一课题进行研究,首先需要对本文涉及的主要概念和理论作出界定和归纳。本章将会围绕“社区养老”、“志愿服务”、“社区养老志愿服务”三个重要概念和 “志愿失灵理论”、理论进行论述。
1.1.1 社区养老
社区养老又称为“社区照顾”,最早起源于英国,又称为“community care”。社区养老又称为社区居家养老,具体是说,让老年人可以不离开家庭内部,不用出门,就可以让老年人在自己的家中得到他们想拥有的服务,由社区内提供各种物质上的,精神上的援助。老人之间也可以互相帮助①。它不是和居家养老一样的,也不是普通的机构养老,而是在社区和志愿者以及政府共同带领下,让老年人体会到周到的服务,民政部、全国老龄办等十个部门曾经联合发布《关于全面推进居家养老服务工作的意见》,同时对社区养老服务有了明确的定义,该定义指出社区养老由政府为主导,社会组织为行动载体,以社区为依托,为老年人提供生活和精神帮助,包括一些清洁护理、代理办事、聊天照顾等。从这个文件中可以看出,社区养老模式是化解老龄化难题的重要举措②。
1.1.2 志愿服务
到现在为止,志愿服务也没有确切的定义,泛指一些人出于个人情感愿意付出自己的时间和劳动力,不求回报,为社会福利事业和弱势群体而贡献服务的行为。志愿服务有多年历史,尤其在国外发达国家,学者从理论和实证方面做过不少的研究。早在 19 世纪,欧洲、美洲社会就已经出现了志愿服务最开始的样子,那时候,志愿服务属于慈善事业,是本着无私、奉献的精神来付出行动,到了当今社会,公民通过参与志愿服务,或在组织中参加公益活动来享受个人价值得到提升和和尊敬的感受,志愿服务因此具有自主性,也是自发形成的,就具有了实现和追求社会价值与个人价值的性质。我国目前这个阶段对于志愿服务有一些相关概念。中国青年志愿者协会认为,用每个人的个人责任感、价值感为基本的诉求,不去在乎薪酬工资,为没有任何关系的弱势群体带来帮扶的行为。这就叫做志愿服务。再比如《中国注册志愿者管理办法》认为:志愿服务是指志愿者自己本着自愿的原则,不把盈利当做筹码,自己比较自由的通过自己的时间、技术、财产等私人资源,为他人或社会提供服务的行为①。
1.2 社区养老志愿服务的理论基础
1.2.1 志愿失灵理论
志愿失灵理论是由美国学者莱斯特·萨拉蒙提出的,志愿失灵是指非营利组织在进行志愿服务时会出现不好的状况和结果,并不会一会产生高效的服务。他觉得,非营利组织不应该是业余去提供公共产品和服务,不是说由于政府提供的不够,由志愿组织来填补剩下的服务和产品,这样是错的,是相反的排序。那么他认为的理念是,非营利组织作为一种单独的组织,应该主动并且事先去提供公共物品,而不是等着其他主体来给予,这样不利于组织的壮大和未来的发展。他还指出,志愿失灵也有一种表现就是,非营利组织会不公平地去倾向弱者,但是这没有考虑到他们倾向的这群人是否真正需要这些帮助和服务,或者他们会经常的成为被照顾对象,自然就会冷落其他需要被照顾的对象②。该理论认为,造成志愿失灵现象的主要原因有四个。
一是志愿资源不充足。志愿组织提供的就是公共产品和服务。资源当然是首先要解决问题,但是有一个问题就是,志愿组织虽然是作为公共物品的提供者,可是的公益性质,也就表明它不能随时随地的争取到足够多足够优质的资源,并且随着工业和科技的发展,它的物品不能覆盖到全部的地方,这样就可能会让最需要帮助的地方得不到资源供给①。归其原因,首先,非营利组织的资源供给方式主要有三个,政府出资、社会捐赠、自营出资。大部分都是靠政府和社会。我国主要依靠政府出资,因为组织的公益性,它并没有额外的收入和稳定的经济支撑这就造成了资源不足。其次,是分配问题,公共物品具有非竞争性和非排他性,导致没有成本和付出就可以接受到这些物品和服务,所以在分配的时候,就没办法知道哪些人是真需要,哪些人是不需要的。
二是组织的局限性。非营利组织重视的主要是社会当中的弱势群体,有个原则叫最弱者受惠最大原则②。意思就是社会当中最弱的人应该接受最大的恩惠,那么社会当中总有看似非常弱的人,可是这个“弱”,我们没有按照哪些标准去定义,这样就不能准确的去识别哪些人弱,哪些人不弱呢,在选择救济群体的时候,还是会出现资源的重复与浪费。
2 S 市 Z 社区养老志愿服务的现状及存在问题
2.1Z 社区养老志愿服务的供需现状
S 市 Z 社区在 S 市里是一个比较大的社区。该社区里主要有 8 个小区,2000户,60 岁以上的老年人比例占社区总人口的 13%,老龄人口还是很多的,附近有机关企事业单位,也有大学,高档小区的居民互相不太熟悉,老小区的各种设施不齐全,购物的地方较少,生活多有不便。
2.1.1Z 社区养老志愿服务的需求现状
笔者走访了 Z 社区,先是对该社区的老年人进行了调查,Z 社区里包含的小区老年人口每年都有所增加,高年龄的老年人也越来越多,也有很多老年人的子女不在身边,有出国留学、出国工作或者在外地创业和工作的,有的年龄不太大且身体情况好一点的,还会帮助照顾孙子,与孙子一起生活,有的子女没组建家庭的,这种情况就是出现很多独居的老年人,甚至没有老伴的就成了空巢老人。那么,在对社区部分老年人及社区工作者访谈中得知,社区养老目前已经被大多数家庭和老人接受和愿意去进行的,同时,老年人对社区养老服务也有所期待。表 1-2 反映了本社区老年人养老服务的需求情况。
2.2S 市 Z 社区养老志愿服务存在的问题
根据上面的研究的现状,我们了解导S 市 Z社区养老志愿服务的供需不平衡,除了志愿者与老年人之间的相互关系,还有很多其他深层次的因素,包括资金不足、志愿者配置不合理、志愿者的连续性较差,志愿者不高。
提到志愿服务,我们最先想到的可能是志愿组织来进行服务,然而这其中的主体不仅仅只是一个。萨拉蒙的志愿失灵理论中的“委托政府”理论认为政府为实现自身目标将公共服务任务委托给非营利性组织承担,通过二者间的相互依赖和比较优势分工,资金的支持由政府负责,非政府组织则负责提供服务,二者的合作可以使双方各自发挥出自己的优势。但在 S 市,政府对于志愿服务并不是很看中,因此也就没有给予更多的资金支持,同样的在 Z 社区也是缺乏资金的补给,我们看到的志愿服务并不单单要让志愿者白白的去付出,或者全部的费用要有志愿组织来提供,这样筹集的资金会远远不够,很难去维持稳定并且长久的去开展活动,最终会无法进行。那么 S 市 Z 社区目前的情况就是在几个小区内,很多小区的基础设施陈旧破烂,无法进行娱乐活动,可就算这样,也还是没有人来维修,其他的一些活动中心,如舞蹈室、体育馆也不开门,根本就如同虚设。这些都是由于各方主体的资金投入力度不够,使得社区内部就落后了,资金不足也会导致老年人的需要更多,因为在社区内满足不了生活所需,而志愿者的服务也不好开展,如此反复,就不能够真正给社区解决问题。
3 S 市 Z 社区养老志愿服务问题的成因分析..................21
3.1 志愿服务资源不充足................................21
3.1.1 政府定位不明确...........................21
3.1.2 志愿服务资金来源不稳定..................21
4 完善 S 市 Z 社区养老志愿服务的对策建议.......................27
4.1 加强志愿服务资源供给..............................27
4.1.1 加大政府资金投入力度.................................27
4.1.2 争取社会多方面支持...................................27
结束语.........................33
4 完善 S 市 Z 社区养老志愿服务的对策建议
4.1 加强志愿服务资源供给
通过细致的原因分析,我们得知了资源供给不足是阻碍 S 市 Z 社区养老志愿服务的重要因素。那么解决此问题,仍然需要从多方面保证资金的扶持,首先就是要从政府层面来加大投入,其次就是鼓励企事业单位的投入以及加强志愿组织自身的能力,还有社会共同的努力。
4.1.1 加大政府资金投入力度
社区养老志愿服务具有普惠性质,但志愿服务组织的自筹资金能力非常有限,因此我们应该增加对 S 市 Z 社区志愿服务的财政支出。虽然 S 市已经通过政府购买服务的方式对 Z 社区志愿服务投入了大量资金,但为了保证志愿服务活动更有效的运行,仍然需要将志愿服务工作经费纳入日常预算,并根据 Z 社区的年度计划单独分配社区志愿服务经费。政府需要继续加大财政支持力度,社区要做好下一年度志愿服务经费预算,政府整合后实行统一拨款,社区志愿服务的经费要自己管理自己来用。此外,政府的财政支持也应该体现在对志愿服务组织的支持上。志愿服务组织虽然独立于政府,但就目前的情形来看,志愿服务组织仅靠自筹资金难以运作,财政对志愿服务组织的支持也迫在眉睫。所以,政府还可以把志愿服务的费用归结到财政预算