4.1.2 精致利己主义者.............................................29
第五章 矫正农村低保政策执行偏差的对策.....................................38
5.1 约束主体：村干部队伍建设....................38
5.1.1 完善村干部选拔考核机制..............................38
5.1.2 加强村干部行政伦理控制.....................................39
第五章 矫正农村低保政策执行偏差的对策
5.1 约束主体：村干部队伍建设
5.1.1 完善村干部选拔考核机制
村干部作为农村低保政策执行中的“街头官僚”，拥有一定的自由裁量权，一定程度上直接影响低保政策执行效果，加之农村低保作为“最后一道”防线的社会救助性质，村干部自身能力建设是低保政策有效落地的主体因素。完善村干部选拔考核机制是村干部队伍建设的“闸口”，将决定“让什么样的人成为村干部”和“如何管理村干部”的两个关键问题。
现行村干部选拔主要由村民直接选举产生，“干部”也只是村民眼中的“官”，并不属于国家公务员。现实中村干部受“国家代理人”和“村庄保护人”双重身份矛盾的挤压，乡村精英通常排斥竞选村干部职位，为此应打破“村人之村”思维定式，拓宽村干部选拔范围，推动村干部公职化建设。农村低保执行中，确定农村低保名额本质是对社会救助资源的分配，而村干部治理与乡村“熟人”或“半熟人”的利益关系网络相互牵连，村干部对低保申请对象和低保对象情况掌握上占有绝对化的信息优势，城镇化进程中，村民“家庭财产”和“共同生活的家庭成员”的构成亦非常复杂，村民与村干部联合藏匿隐性资产通过政策表面合理性来获得低保资格，乡镇政府核实根本无从查起或者难以及时发现。村干部公职化选拔，是集聚外部乡村治理人才和打破乡村个体理性下利益合谋的路径选择方向。
此外，应建立多元化的村干部考核机制，除乡镇政府外，村民和县级政府等其他乡村权益关系关联主体都应持有一定的评判权。近年来，在数次国家农村低保专项治理工作推动下，“人情关系保”和“错保漏保”作为硬性考核指标，直接与村干部绩效工资和职业晋升挂钩，对村干部低保工作有明显激励作用。但笔者访谈中也有部分村干部表示关于村干部亲友申请低保也应避免矫枉过正，具体情况具体分析。村民作为村干部低保工作最近距离和最具话语权的评判者，鉴于村民与村干部利益合谋行为，村民自身的意识和能力建设也同样重要。
表 3-1 2007-2019 年全国低保财政支出与覆盖率
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总结与展望
对于任何一项公共政策来说，政策执行是指通过一定的手段，综合调动各种人财物等政策资源，为达成特定目标而采取特定行为的过程，是公共政策过程中的关键环节，将直接影响政策的最终执行效果。然而，在政策执行过程中难免会受到多种主客观因素的影响，导致政策执行偏差的出现。面对农村低保政策执行中“维稳治理保”、“人情关系保”和“截留低保金”等乱象，与其末端执行主体村干部有着直接的关系。
本研究主要分析了村干部在农村低保政策执行中不当使用自由裁量权所致的执行偏差类型、行为逻辑以及规制建议。本研究发现在村干部在农村低保执行中自由裁量权的使用主要受制于四种因素：其自身因素、行使对象、作用载体和行使环境。在乡村权力结构和利益关系的变化中，结合中国特色的乡村治理环境和发展水平各异的村情村貌，为增强社会救助具体性和时效性，农村低保层级认定过程中，村干部不可避免的拥有了一定的自由裁量权。自由裁量权本身是一个中性词，并不必然导致政策偏差的存在，但村干部作为低保政策执行中的末端执行主体，对政策最终执行效果起到关键性的影响。
在对我国多省委监委网站相关通报曝光案例研究和山东省 T 村和 Z 村村干部农村低保工作访谈中发现，近年来，在农村低保专题化治理下，一些显性的低保执行偏差问题得到了有效的整治，如村干部通常不敢直接扣留低保金和伪造申报材料。但在传统宗族权威式微和救助资源相互捆绑福利不断膨胀的情况下，村干部与村民形成了一定较为稳定的“利益合谋”关系，这使村干部在自由裁量权的使用中占据层级审核信息不对称的优势。如此一来，农村低保政策执行中的不当使用自由裁量权的方式来越隐秘，通常带有政策变通的表面合理性的假象。加之低保对象“共同生活的家庭成员”和“家庭财产结构”的不规则性，进一步造成乡镇政府和县级政府低保资格层级审核中的困难。由此形成救助资源越下沉，群众满意度越低，村干部层级约束越强，对村干部一级低保对象准入资格初审依赖越强的悖论。对此，本研究也从完善村干部队伍建设的主体约束、激发农民内生力的客体建设、规范低保政策执行流程的过程控制和立足后乡土社会场域的环境优化四个维度提出了规制村干部自由裁量权的建议。
参考文献（略）
