本文是一篇公共行政管理论文，本文选择以云南省昆明市石林县作为研究对象，通过实地调研的方式，全面调研石林县农村集体经济的现状，剖析石林县农村集体经济发展的现状、面临的困难和问题，对农村集体经济的发展模式进行了重点分析，着重思考了基层政府在发展农村集体经济中应该发挥哪些职能、如何更好发挥政府职能，然后结合相关理论框架，对石林县在农村集体经济发展中政府职能行使存在的问题及其成因进行了深入的分析，再针对存在的问题及其成因进一步提出了优化政府职能的一些对策建议。
第一章 相关概念界定及理论阐述
第一节 相关概念界定
一、农村集体经济
（一）概念
集体经济是指劳动群众集体所有、共同劳动、以按劳分配为主体，共享成果的经济形态。集体经济即劳动群众集体所有制经济，分为农村集体经济和城镇集体经济。作为一种经济制度其建立在生产资料集体所有基础之上，是社会主义公有制经济的重要组成部分。农村集体经济又被称作“农村集体所有制经济”。农村集体经济是指主要生产资料归农村社区成员所共有，实行共同劳动，共享成果的经济形态。我国宪法明确规定：“农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济”。因此，农村集体经济是公有制经济的重要组成部分，是生产资料归村民所共有的一种公有制经济。具体而言，是指以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制下的农民集体所有的经济体制。这种经济形势主要分布在乡镇以及农村地区。由于农村集体经济在我国集体经济中有着举足轻重的地位，其内涵也随着集体经济的发展而不断变化。随着改革开放以来我国经济结构的调整和发展，农村集体经济也由改革开放前的传统农村集体经济转向新型农村集体经济。新型农村集体经济实行生产资料集体所有或按份所有，在农民以自愿互利的原则为基础进行合作，采用民主管理与市场化运作相结合的组织形式，实现统一经营与承包经营有机结合，从而使得农村集体经济的发展与社会主义市场经济相适应。
农村集体经济作为村民集体共有的经济形势，其自身的发展与壮大，对优化农业产业升级、完善农村基础设施建设、提高村民经济收入、提高农村科教文卫质量有着不可替代的积极推动作用。在国家努力实现乡村振兴战略的大背景下，农村集体经济的发展也将出现全新的变革，培育新型职业农民、推动特色农业规模化发展、实现农村产业的优化升级成为了当下的重要发展方向。更为重要的是，在缩小城乡居民贫富差距、区域差距、产业差距的基础上，打破城乡二元结构，从而实现共同富有上承担着更为重要的责任。
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第二节 理论依据
一、农业合作化理论
马克思和恩格斯共同提出的农业合作化理论，认为合作制经济模式是走向共产主义经济的组织形式的一种选择。马克思强调：“合作运动是改造以阶级对抗阶级为基础的现代壮会的各种力量之一。这个运动的重大功绩在于，它用事实证明了那种专制的、产生赤贫现象的、使劳动附属于资本的现代制度将被共和的、带来繁荣的、自由平等的生产者联合的制度所代替的可能性＂②马克思与恩格斯对农业生产合作社给予了高度的肯定，在这种生产模式中，农民在劳动资料集体所有的基础上共同劳动，共享成果，破除了资本主义生产的弊端，推动了社会主义制度的建立。恩格斯在著作《论住宅问题》中指出：“现在的大地产将给我们提供一个良好的机会，让联合的劳动者来经营大规模的农业，只有在这种巨大规模下，才能拥有一切现代辅助工具，机器等等，从而使小农明显的看到通过联合进行大规模经营的优越性。”①同时，马克思和恩格斯对农业合作化的发展指明了清晰的运行机制，首先，合作社要在农民自愿、平等、互利的基础上实现运行，将所有生产资料统一结合起来，使用现代的生产方式实现规模效应。在实行按劳分配的基础上，根据实际情况，适当的纳入按资分配的形式。其次，农业合作化理论还指出，国家要为农业合作社的发展提供资金支持以及舆论支持，以促进合作社发展。最后，要根据各国不同的实际国情来选择适合本国发展的路径，进行联合生产，实现富裕。毛泽东主席也继承和发展了马克思、恩格斯这一理论，并实现了农业合作理论的中国化，在广大的中国农村地区加以推广，将其作为实现社会主义的有效路径选择。
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第二章 石林县农村集体经济现状及政府职能行使状况
第一节 石林县农村集体经济发展概况
石林县是云南省昆明市远郊县，距昆明 78 公里。2019 年底全县辖石林街道、鹿阜街道、板桥街道、长湖镇、西街口镇、圭山镇、大可乡 7 个乡镇（街道），共 4 个社区，88 个行政村， 378 个自然村。全县国土面积 1719 平方公里，县城所在地海拔 1679.8 米，人口 26.6 万人，其中农业人口 165567 人，占全县总人口的 60.58%。石林县交通区位条件优越，是滇东北、滇东南及贵州、广西、广东等地区进入昆明的门户，也是越南等东南亚国家入境我国的重要通道之一。
农村集体经济是整个农村经济的重要部分，发展农村集体经济是全面实现乡村振兴的重要举措，是加快推进农村现代化建设、增强农村基层组织凝聚力的重要物质基础。受城乡二元结构影响，在大力推进城市现代化、工业化建设的改革背景下， 石林县农村集体经济的发展在初期并没有受到足够的重视。截至 2015 年底，石林全县农村集体资产总额 123097.4 万元，在 92 个村（居）委会中，集体经济“空壳村”为 39 个，占比 42%，集体经济收入在 5 万元以下的村 7 个，占比 7.5%，无集体收入以及集体经济薄弱村占比达到一半左右。由此可以看出，石林县各地农村集体经济整体起步较晚，且基础也比较薄弱。
2017 年以来，在国家发展壮大村级集体经济政策目标引导下，石林县通过政策支持、资金扶持、强化责任等措施，着手推进农村集体经济建设，全县农村集体经济情况明显好转。2020 年，全县 39 个集体经济空壳村实现全部脱壳。其中集体经济资产 5-10 万元的有 13 个村、10-50 万元的有 28 个村、50-100 万元的有 29 各村、100-500 万元的有 8 个村，500-1000 万元的有 11 个村、1000万元以上的有 4 个村。全县村集体收益累计达到 31906.72 万元。在省、市、县各级政府的扶持下，各村逐步开展集体经济建设，集体经济项目建设也在各个行政村中逐步开展，促使农村集体经济的发展由输血式向造血式转变。
图 2.1 2020 年石林县村集体经济收入主要来源
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第二节 石林县农村集体经济的发展模式
当前石林县农村集体经济不断发展壮大，在因地制宜的思想引导下，石林县各乡镇积极将农村集体经济的发展与本地区的优势条件相结合，并通过制定适合当地集体经济发展的相关规划推动农村集体经济的发展，目前石林县已形成多种模式共同发展的良好形势。
一、资源利用型
石林县为进一步发展壮大村集体及经济，出台了《石林彝族自治县农村集体“三资”管理办法》，在对各村的集体经济资产进行清查、登记的基础上，对集体资产、资源的利用以及使用权流转进行严格审查、监督，同时加强财政资金扶持，鼓励各村将村内闲置的仓库、门店、厂房等设施进行资产盘活，通过自主经营的形式，实现集体资产的增值保值，以提高农村集体经济收入。
在中央、省市以及县委关于财政扶持壮大农村集体经济项目的政策引导下，长湖镇利用自己的优势区位条件，积极申报了维则村农特产品交易市场项目，并筹措各项资金 195 万元用于市场建设。同时，村小组利用村内闲置考棚、空地等集体资产为股本，积极的参与到交易市场改建过程中。建成后，市场占地10 余亩，厂房总面积 960 平，采用自主经营与合作经营先后结合的方式。13 家商铺已开始投入经营。在市场开展运营的带动下，村集体每年获得 10 万元固定收入的同时，2000 多名村民实现当地就业，尤其是在人参果收购期间，市场每天平均用工量达到 50 人以上，现金支付达 6000 余元，有效的拓宽了村民的收入渠道。随后，在市场商铺前景效益的带动下，村党总支再次动员集体筹资 8万多元，扩大建设了 450 平方米的仓储库房，大幅提高了市场的收储能力，吸引了更多的商户进驻。交易市场的建立在农户和收购商之间搭起了经济的桥梁，为二者的高效交易提供了诸多便利，促使了当地农产品实现规模化交易的可能，有效的激发了维则村甚至长湖镇的农村市场交易活力，为本地农产品开拓了新的销售途径，有效促进了当地集体经济的发展。
表 3.1 石林县扶持项目建设数量分布情况（单位：个）
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第三章 石林县农村集体经济发展中政府职能行使存在的问题及原因.................33
第一节 石林县农村集体经济发展中政府职能行使存在的问题.................... 33
一、发展引导力度不足.................................... 33
二、区域发展不均衡................................ 34
第四章 石林县农村集体经济发展中政府职能优化的对策................42
第一节 强化观念引领................................ 42
一、加强宣传指导，端正思想认识............................. 42
二、健全奖补激励机制................................. 43
结语...................... 54
第四章 石林县农村集体经济发展中政府职能优化的对策
第一节 强化观念引领
一、加强宣传指导，端正思
