本文是一篇公共行政管理论文，本文基于文本分析法，总结我国西北二十一世纪至今西北地方政府的公共价值发展情况。在社会经济的飞速发展之中，我国西北地区的地方政府公共价值都在持续变化与改进，政府应该以长远发展的眼光看待问题，坚持系统性、整体性与协调性的统一，如此一来，才可以深入掌控我国西北地区的地方政府发展公共价值的大体趋向，明确其价值目标是与国情相符，人民持续增长的美好生活需求得到满足。
第一章 绪论
1.1 研究背景与研究意义
1.1.1 研究背景
21 世纪是一个更加复杂和充满竞争的时代。在“风险社会”的时代背景下，公共危机事件连连发生，风险的不确定性特征，则是广大公共管理者必须要重视的问题，这对政府管理体制和职能发展提出了新的更高的要求。改革政府不但是社会发展到一定阶段的必然趋势，同时更是未来政府面临的一项艰巨任务。公共价值管理范式最早起源于西方国家，其诞生于公共行政实践过程中一系列棘手复杂公共事务频发的社会背景下。进入新世纪之后，公共价值管理领域的著述开始增多，随着公共价值研究的增多，有关公共价值这一概念的界定也趋向于多元化。公共价值管理理论在我国社会中的实践与应用，是与我国价值多元化、治理时代背景、服务型政府改革相适应的。另外公共价值管理范式具有实用主义、行动主义和演化主义的特征，1公共价值研究对于解决我国政府在管理实践出现的一些问题具有重要的意义。政府治理问题需要改进和优化当前管理工具的使用，要高度重视政府治理的目的、方向和措施。政府的价值理念是一个很重要的问题。它影响着政府的价值导向、标准规则等各项指标。政府管理是为了服务社会、贡献社会，实现公共价值，以便推动社会的稳定有序发展。公共价值是公民对国家及当地政府期望的集合体，是公众获得的一种效用。就公共生活而言，公共价值是与公共生活促进公共福祉的基本需要相关的。理解、辨识以及测量公共价值则是创造公共价值的必要前提，创造公共价值的关键得益于他们的共同作用与优化整合，2所以需要识别政府的公共价值。
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1.2 文献综述
本文以“21 世纪以来西北地方政府公共价值的识别及演进逻辑”为题，以西北五省的政府工作报告为例展开研究，涉及的问题包括“政府工作报告”以及“公共价值”，对以上问题的现有研究进行梳理，可以对当前研究成果予以充分了解，进而为后文的研究分析提供理论支撑。
1.2.1 关于政府工作报告的研究
政府工作报告是我国的规范性政府公文，综观目前学界对政府工作报告的探讨，研究内容主要集中在对文本的翻译研究和语义研究、注意力分析、聚焦于具体公共问题以及解读方面。
1.关于政府工作报告的翻译研究和语义研究
对政府工作报告的研究主要是以语义语篇为视角，围绕对文字、语义以及翻译的精准性展开探究，它们主要从语句的构成出发，看政府工作报告所要表达语义，从中发现政府工作报告所包含的一些隐喻概念。如王维民，黄娅（2012）对我国国务院《政府工作报告》（1978-2011）中概念隐喻进行的历时性研究，折射出改革开放以来我国社会的整体发展情况，反映了我国政府通过不断更新与优化执政理念，保持与时代进步的一致性。1武光军（2014）拟利用语料库技术比较2011 年我国《政府工作报告》英译本与 2011 年美国《国情咨文》在词汇层面和句法层面的具体差异，进而总结出英译本的具体语体特征并为今后《政府工作报告》的翻译提出相应的建议。2刘文俊（2015）以系统功能语言学为理论工具，对 2004-2013 年十年的国务院政府工作报告，从语篇内的显性连贯和语篇外的隐性连贯两方面系统地描写政府工作报告的语篇连贯。
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第二章 理论基础与研究框架
2.1 核心概念界定
2.1.1 地方政府
政府的定义有广义和狭义之分。现代政府理论中，广义上的政府包括国家立法机关、行政机关、司法机关等，都统称之为政府；狭义上的政府指国家行政机关。1层级上可以将政府划分为中央政府和地方政府。除特别行政区以外，地方政府包含省及省以下的市、县、乡四级政府。2宪法第 95 条明确规定“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇等各级均需设立人民代表大会及政府等机构”，3简称地方政府。本文所指的地方政府是指省级政府，省级政府分别为省政府、自治区政府、直辖市政府。
2.1.2 公共价值
立足于当今的社会时代，政府的主要职能可以理解对为公共价值的全面追求，例如提升经济的增长速度、加强社会的民主性与自由性、维护生态环境的友好性、促进社会的和谐稳定发展等。4但有关公共价值是什么，一直都没有一个明确的定义，甚至有些学者认为给它一个实质性的定义是不可能的，对于这一困惑，马克·摩尔（Mark H. Moore）在 2013 年的一项研究中表示：公共价值并非是绝对性质的标准，而是相对于某一种特定的情境，是在该情境下制定的政策或目标的价值作用。5就公共生活而言,公共价值是与公共生活促进公共福祉的基本需要相关的。本文所指的公共价值是公民对政府期望的集合,是公众所获得的一种效用，6具体包括经济、政府能力、文化、社会、生态环境以及社会参与等价值。
2.1.3 政府工作报告
政府工作报告作为人民政府出具的公文形式，各级政府每年定期召开人民代表大会会议与政治协商会议（即“两会”），并为大会主席团、人大代表以及政协委员等相关人员出具该报告。1它是一个时期内国民经济和社会发展的方针，目标和重要举措，它具有很高的法定权威性和约束性；2它是对过去一年工作的总结及未来发展战略的规划，任何一个关键词的变化，都体现了政府关注点和价值导向的改变。其充分反映了公共政策最终产生的结果与导向，可知其涵盖了各方面的公共价值。它的结构内容包括一年内工作回顾、当年工作任务、政府自身建设、其他。本文选取的政府工作报告是省级政府工作报告，选择的是西北五省（陕、甘、宁、青、新）的政府工作报告。
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2.2 研究框架
2.2.1 理论视角：哈里森的公共价值分类框架
自 1995 年 Moore 提出公共价值概念起，学界和实践界对公共价值的讨论就从未停息（Moore，1995）。3尤其是进入 21 世纪之后，公共价值这一概念已经成为公共行政国际会议中的核心主题。有关公共价值管理的核心目标是“有效处理公众最关注的问题,实现公共价值”。4围绕公共价值管理的议题对治理的许多方面具有重要的现实意义。
关于公共价值的分类，从国外已有的研究来看，Benington（2009）把公共价值分为生态公共价值、政治公共价值、经济公共价值、社会和文化公共价值。5Nabatchi（2011）将公共价值划分为政治、法律、组织、市场等各层面的公共价值。6Kernaghan 将其划分为民主、道德、专业以及公民等公共价值。7而国内关于公共价值的分类通常是借鉴西方。例如樊梅（2017）借鉴贝宁顿的分类框架，用经济价值、政治价值、文化价值、社会价值、生态价值来研究 2000-2013 年东、中、西部 10 省的政府工作报告；8王冰等（2014）把公共价值分为经济公共价值、政治公共价值、社会以及生态等各层面的公共价值。
本文借鉴的框架是哈里森学者针对公共价值分类的框架，10哈里森以“通过公开的政府传递公共价值”为题展开论述，他认为当公民确信自己的目标时，透明度、参与性和协作才有意义。公共价值分类框架可以从多个利益相关者的角度帮助政府确定行为的价值，这与本文研究政府工作报告的价值一致。
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第三章 政策文本内容分析步骤以及识别结果的呈现.......................18
3.1 政策文本的选择................................18
3.1.1 政府工作报告中的公共价值意蕴...........................18
3.1.2 政府工作报告文本的选择依据...............................18
第四章 我国西北地方政府公共价值的演进特征...............27
4.1 西北地方政府公共价值演进的阶段划分...........................27
4.1.1 2001-2008 年：经济价值主导..............................27
4.1.2 2009-2013 年：生态环境价值上升........................28
第五章 我国西北地方政府公共价值演进与差异的影响因素............ 38
5.1 西北地方政府公共价值演进的影响因素....................38
5.1.1 政策形象和政策场域...................................38
5.1.2 宏观层面的价值倾向............................39
第六章 我国西北地方政府公共价值的演进逻辑与启示
6.1 我国西北地方政府公共价值的演进逻辑
本文通过对 21 世纪以来西北地方政府的工作报告中的文字剖析，显示出我国西北地区的政府工作报告涉及的公共价值类型及其发展变化趋势，探究西北地方政府公共价值的演进规律也就是公共价值的演进逻辑对于西北地方政府具有重要的现实意义。下面，从三个方面小结演进逻辑。
6.1.1 公共价值的内容体系更加完善和科学
从 21 世纪以来西北地方政府公共价值的发展趋势可知，公共价值内容体系开始趋于科学化，全面化发展。即在公共价值发展过程中，公共价值的内容更加系统以及科学。主要表现在：第一，公共价值类型里的内容逐渐增多，社会价值和生态
