第一章 相关概念界定及理论工具
第一节 相关概念界定
一、流域水污染治理
（一）流域
流域一般是指地面集水区，学术层面上的定义为“一个水系的干流和支流所途经的整个区域”。
流域具有许多特征，主要包括：一是整体性。流域关联性很高，具有极强的整体性。流域内不但自然环境紧密联系在一起，而且上中下游、干支流、各地区之间也相互制约。其整体性特征要求流域内的生产生活活动必须以整体利益为先， “牵一发而动全身”，一旦某个地区出现问题，将连累整片区域。二是区段性。流域流动性决定了它跨区域的特点，自然属性下构成横向纬度带或纵向经度带。而流域的各区段由于自然条件、地理位置、经济水平以及历史文化的差异。表现出区域性、多样性、差异性的特点。三是开放性。流域既是一个水文系统，也是一个社会经济系统，系统内外不断交换人、物、信息，是一个开放性的相互循环、相互协作的系统。
此外，流域还具有层次性。从地理范围划分流域层次可分为以下几种：一是宏观层次，是指流域跨域了国家和民族，例如大湄公河流域就跨越了东南亚六国；二是中观层次，流域跨越了国内若干省级行政单位，例如淮河跨域了河南、湖北、安徽和江苏四省；三是微观层次，是指流域跨域了省内的地方行政区域，例如漓江跨域了广西东北部地区。
本文从中观层次，将研究对象限定为跨越国内若干个省级行政单位的流域。
（二）水污染
《中华人民共和国水污染防治法》中对“水污染”的明确定义为：水体因某种物质的介入，而导致其化学、物理、生物或者放射性等方面特征的改变，从而影响水的有效利用，危害人体健康或者破坏生态环境，造成水质恶化的现象称为水污染。水污染的来源主要是人为产生的污染物，包括矿山污染源、工业污染源、农业污染源和生活污染源四大部分。人类的生产生活方式是影响水污染的重要因素，流域的植被覆盖状况、水土保持功能、居民的取水用水情况及废水处理能力、水路运输与渔业养殖等，都会对水环境产生重要影响。
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第二节 理论工具：整体性治理理论
整体性治理最早起源于英国，其中主要代表人物是佩里·希克斯，他主张建立连结性机制，加强组织机构的协调性与整合性。希克斯 1997 年出版了《整体性政府》，并在书中首次提出整体性治理概念。之后他又出版了《迈向整体性治理》，详细阐述了整体性治理的缘起背景、主要内容及发展目标等。整体性治理作为一种新兴的政府治理理论，丰富和发展了公共管理理论，并对西方国家的行政改革产生重要影响。流域治理不能只依靠政府的力量，还要调动非政府组织、民间社会团体等其他力量，共同参与整体性治理。本文的分析工具即整体性治理理论。
一、整体性治理理论的主要内涵
（一）碎片化——整体性治理的核心问题
所谓“碎片化”,原意为完整的东西破成诸多零块。在公共管理学中，“碎片化”指的是政府机构部门内部各类业务间分割、一级政府部门间分割、一级地方政府间分割的政府分割管理模式。① 希克斯认为政府功能过于强调专业化，导致了政府之间的碎片化发展，这是整体性治理亟需面对的问题。碎片化，就是说不同部门具备不同功能，他们只能解决自身职能范围内的专业性问题，而缺乏整体的沟通协调，无法实现目标和利益的统一。部门各司其职，各自为政，形合而心不齐，没有一个统筹性部门来处理跨部门、跨层次的公共事务，造成整个政策目标在执行过程中行动碎片化，十分低效。希克斯认为，在我们日常生活中，碎裂往往是大量的、不规则的，不可能是均等的。碎片化可分为无心碎片化和有意碎片化。无心碎片化指的是碎片化的原因并不是出于组织或部门本意，而是由于管理体制或其他方面的原因，产生了难以预料的结果。②有意的碎片化指的是组织或部门为了实现其自身利益而有意产生的碎片化，体现了“自利”的本性。在碎片化的组织模式下，各部门的职责明确、专业化程度高，但也存在难以统筹协调的问题。各部门都以自身利益为导向，只能实现局部价值，因为要想实现整体利益必须设定整体目标，整合组织资源，相互协作，共同努力。
（二）棘手性——整体性治理的挑战方向
整体性治理理论不是因为人为追求某一新型管理模式而产生的，而是顺应经济全球化、民主化、信息化的时代趋势应运而生。世界范围内的诸如全球变暖、贫富差距大、资源匮乏、自然灾害危害程度高、金融危机等跨部门、跨功能、跨区域的棘手性问题越来越多，需要整体性治理战略加以解决。棘手性是指众多民生问题跨越了各领域的治理边界，导致难以仅靠单一部门能独自解决的情形，而这些难题并不是按照专业、功能或机构的边界而发生的”。 棘手性问题必须不同部门之间相互协商、相互配合、相互协作，整合内外部资源，以整体性决策视野，共同应对难题。因此，“棘手性”，正是整体性治理的挑战方向。
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第二章 万峰湖流域水污染治理的现状及成效
第一节 万峰湖流域水污染治理的概况
一、万峰湖流域的概况
万峰湖地处滇黔桂三省的结合部，属珠江水系南盘江主干流域，是国家重点水电工程--天生桥高坝电站建成后蓄水形成的淡水湖，水域面积 176 平方千米，位居全国五大淡水湖之列。万峰湖地势西北高、东南低，海拔高度相对高差大，山势陡峭，积水后，正常水位海拔 780m，水库较深，水面积 176km2，最大库容102.6 亿 m3，是云南、广西和贵州三省的水上黄金运输线、国家“西电东送”的重要能源基地，同时也是珠江三角洲水质调剂的重要源泉以及珠三角经济区的重要水源供给地，其水质状况直接关系到“珠三角”经济区经济社会的可持续发展。①万峰湖是云贵高原上的一颗平湖明珠，享有“万峰之湖，西南之最，南国风光，山水画卷”之美誉，由于其旅游及渔业资源丰富，备受钓鱼爱好者的青睐，被誉为“野钓者的乐园”。
万峰湖流域涉及三省（区）三（市）州五县（市）：云南曲靖市的罗平县、贵州黔西南州的兴义市、安龙县、广西百色市的隆林县、西林县，21 个乡镇 26个村 12233 户 36062 人。①万峰湖流经区域既是山区、老区、经济落后地区,又是少数民族聚居区。该区域资源丰富,有以水能资源、旅游资源、煤炭资源、有色金属资源等为代表的多类资源,具有发展矿产业与能源产业的优越条件。但是由于三省市(州)界线的分割，在经济发展和资源开发上存在差别。其中，贵州省黔西南州兴义市在经济发展和资源开发上较优于其他四县。
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第二节 万峰湖流域水污染治理的现状
地方政府对万峰湖流域水污染的治理基本形成了以由政府主导，多部门协调配合，流经县（市）区共同参与的水污染治理工作格局。
一、政府主导、属地管理与部门联动相结合
现行万峰湖流域水污染的治理是由地方政府主导，实行的是不完全的流域管理以及属地管理相结合、三省（区）三（市）州五县（市）分区域分段负责、各部门分块管理的治理模式，加强对流域内水污染的监测、控制、防治等方面的管理。流域各省市的水利、环保等部门直接对万峰湖流域负责的部门，同时还有珠江水利委员会、珠江流域水资源保护局以及环境保护部西南环境保护督查中心，发挥对万峰湖流域部分管理功能的作用；按照行政区划的流域内各级地方政府以及在行政管辖范围的有关职能管理部门：水行政主管部门负责水资源统一监管和水土保持工作，环保部门负责水污染的监管和环境保护，同时农业、渔业、建设、国土、交通等部门也承担部分环境治理和保护职能，比如，水务部门负责水资源的统一管理、审批排污口设置、湖泊污染治理，环保部门负责湖泊污染的监督管理、环境影响评价，渔业部门负责制定湖内的水产养殖规划、渔业养殖污染的处罚防治，地方海事部门负责湖泊内船舶污染的管理与控制，农林部门负责湖泊的生物多样性保护、湿地修复、农药化肥的指导使用等等。同时，针对流域内重、难点污染问题，根据问题的性质类型分配给对应的业务部门，并赋予其在水污染治理工作内调配、管理其他平行部门的权力，如农业委员会负责畜禽养殖污染整治，城管局负责河岸垃圾和漂浮物打捞，环保局负责工业污染源排查整治，住建局负责城乡污水处理企业的规范管理，水务局负责河段堤身岸坡建设管理等等。万峰湖流域同时也建立了职能部门间协调合作的关系，五县市的环保部门、水务部门、农业委员会部门、城管部门等就水污染防治、水资源开发等计划进行协商，渔政、公安、海事等部门参与环保部门的日常巡查以及联动执法。
万峰湖流经各县市成立了专门的万峰湖流域污染治理工作领导机构。贵州省流域段成立了以州委书记、州长任双组长的领导小组，明确由州政府副州长、州公安局局长担任万峰湖“湖长”，成立兴义市和安龙县两个万峰湖环境综合治理指挥部以及“清网、清源、清岸、清违”四个行动专班，从兴义市、安龙县抽调 330 余名干部参与。兴义市和安龙县万峰湖环境综合治理指挥部以兴义市委副书记和安龙县委书记为指挥长，并从渔业、海事、司法、环保、综合执法、市场监督等部门及其涉水乡镇共抽调 105 名干部职工参与，以乡镇为单位成立 5个万峰湖环境指挥分部和“清源、清网、清岸、清违”领导小组和行动队。同时，从武装部、公安局、综合执法局抽调 100 人组成攻
