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我国重大行政决策问责制之公共行政管理研究--以现行规范性文件为分析对象

日期:2019年10月14日 编辑:ad201107111759308692 作者:无忧论文网 点击次数:970
论文价格:150元/篇 论文编号:lw201910091030237866 论文字数:48544 所属栏目:公共行政管理论文
论文地区:中国 论文语种:中文 论文用途:硕士毕业论文 Master Thesis

一、  概念界定与理论基础


(一)相关概念界定

1.重大行政决策

(1)行政决策

决策理论中以西蒙的研究最为著名,他提出任何“管理就是决策”的观点将公共行政学者的关注点转向行政决策研究。行政决策是组织决策的一种,是政府有效履行职能的重要手段①。政府的行政决策活动中,参与的主体是政府部门及其工作人员,活动的目的是为了维护和实现公共利益。在学术界学者从不同的角度理解行政决策的含义,从决策的职能取向,张成福认为“行政决策是享有公共权力的政府为了实现公共利益履行政府管理职能、解决公共问题而进行的规划和抉择活动或行动。”②;从决策的程序取向,张国庆认为行政决策是一个过程,参与的主体是国家行政机关工作人员,为了实现目标,决策主体根据一定情况和条件,运用科学的理论和方法,系统地分析主客观条件,在掌握大量有关信息的基础上,对所要解决的问题或处理的事物,作出决定。③综合学界已有的观点,笔者认为行政决策即是政府在处理国家、地方和社会事物以及履行其他相关职能时,为了维护和实现公共利益,科学地拟定、选择决策方案的实践过程。

(2)重大行政决策

重大行政决策中的  “重大”是相对于“一般”而言的,在理论上是一个不确定性的概念。在行政学领域,行政决策有程序性决策和非程序性决策,确定型决策、风险型决策和不确定型决策等分类,并没有“重大”与“一般”行政决策的分类标准。同样的在行政法学界,行政决策的概念本身就很有争议,重大行政决策的概念更是具有“变动不居的天然缺陷”④。理解重大行政决策一些学者也给出了基本定义,本文赞成周叶中界定的定义,重大行政决策是指“特定的行政区划政府依照法定职权,对关系本行政区划内经济和社会发展全局,专业性强,涉及面广、影响深远的,与国家利益、社会公共利益以及公民、法人和其他社会组织的利益密切相关的事项,所做的决定。”①。即使给出了上述这样的解释也无法准确界定重大行政决策的事项范围,最主要的原因就是因为“重大”的不确定性,在不同的时间、不同的地域、不同的情境下对“重大”的理解可能不同,不同层级的政府行政机关对“重大”的定义也有所差别,甚至是同一行政机关在不同时期对“重大”的定义也会有所不同。“重大”随着时空和主体的不同有着不同的含义,所以重大行政决策的事项范围也随之具有相对的不确定性。如何将这种相对不确定性转化为相对确定性,就需要有相对固定可行的判断标准。

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(二)理论基础

1.委托代理理论

委托代理理论为行政问责的存在合理性提供了解释。委托代理理论最早来源于经济学领域,用以解释经济领域的契约问题。经济学家将经济领域的交易构建为委托人和代理人的契约模型,具体内容为:模型中存在委托人和代理人双方,代理人会选择一个行为,该行为结果的产生由代理人与自然状态一起决定,委托人会用货币支付的方式来得到想要的结果。在这一模型中,委托人关心的是要给代理人的报酬,委托人同样关心自己的收入②。在政治生活中,委托代理关系同样是广泛存在的。主权在民和社会契约构成了委托代理的基本框架,政府公共权力正是来源中公民权利的授予,公民是委托人,政府是代理人,公民把自己的原生权利委托给政府,这些原生权利的集合解释了公共权力的产生。在这种关系中,公民作为委托人向政府提出权利委托的请求,政府作为承接者接受请求并向委托人承诺政府的活动必须对公民负责,一切活动的出发点都是为了维护公民的利益,提供更好的服务。政治生活中委托代理关系的有序进行的前提是必须要明确委托方的权利与义务,代理方的权力与责任。因此,我们可以将行政问责看作是作为委托人的政府与作为代理人的公民二者之间的权责关系①。一旦政府的活动损害了公共利益,公民作为委托方有权力向代理方问责。

在我国的政治环境下存在多重的委托代理关系:公民与人民代表大会之间的委托代理关系。人民代表大会与行政机关的委托代理关系,党与行政机关的委托代理关系,上级行政机关与下级行政机关的委托代理关系等等,这些复杂的委托代理关系在问责制中就是问责的链条,具体表现为人大应接受公民的问责,政府应接受人大的问责,下级行政机关应接受上级行政机关的问责等问责链条。决策是政府最重要的活动,以上这些复杂的委托代理关系与政府的决策行为同时存在,因此要想搞清楚政府决策的问责链条,必须要弄明白决策中的委托代理关系。问责强调的是回应性以及对否定性后果的承担,在委托代理关系中,委托方就是问责链条上的问责主体,拥有监督、质询、惩处的权力,代理方就是问责客体也就是行政决策机关以及公务人员,有义务回应委托方的质询并承担否定性后果带来的责任。通过对委托代理理论的研究能够更好的理清权责关系,对重大行政决策问责制的研究提供了有力的理论支持。 

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二、我国重大行政决策问责制相关规范性文件现状分析


(一)问责制度的要素解构

在以往的问责制度的研究中,主要将研究的重点放在问责制度的核心要素上,如问责主体的分类,问责对象的范围的界定以及问责程序等内容,并没有对问责制度进行全面的分析,对核心要素的分析增强问责制度有效性的同时,却难以保障问责制度的全面性和实践操作性。理想状态下的问责规范性文件应当有序规定问责程序机制的每个环节,使得其得到法律的规范化,即便是自由裁量部分,也应规定裁量的空间的标准。

从问责规范性文件具体的内容规定的角度分析,基于学界现有的对问责制度的研究,本文将完整的问责制度进行了制度上要素解构,从而为下文的规范性文件的分析提供分析的框架。基于现有学者的研究成果,本文将完整的问责制度分解为立法依据、问责原则、问责主体、问责客体、问责事由、责任划分、问责方式、问责救济以及问责启动和执行程序等十项要素(详情见表 2.1)。这十项要素构成从立法学的角度讲,是一份理想的完整的问责规范性文件应当包含的内容,下表中的每一项构成要素都是不可或缺的,对整个问责机制的运行都有着重要的作用。为了更好的理解要素的构成,本文将十项要素进行了分类,分为基础部分的要素、实体部分的要素以及程序部分的要素,以下对三部分的要素内容进行较为详细说明。 

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(二)重大行政决策问责制相关规范性文件现状与选取

1.规范性文件的现状

目前我国现有规范性文件中与重大行政决策问责有关的主要是行政问责相关规范性文件以及重大行政决策相关规范性文件。从北大法宝的“中央法规司法解释数据库”和“地方法规规章库”的搜集资料的情况看,相关规范性文件的数量还是很多的。

对于行政问责规范性文件,数量总共 248 份,效力级别从法律、行政法规、部门规章到地方行政规章以及党政联合发布的规范性文件(详情见表 2.2①)。从出台规范性文件机构的级别分,中央层面的规范性文件主要有法律 2 份、行政法规 3 份以及 14 份部门规章;地方层面的规范性文件主要是地方政府规章共计 202 份,这类规范性文件的名称主要分为四类,明确行政问责为规定内容的“行政问责办法”共 124 份,明确划定问责对象范围为行政首长的“行政首长问责办法”共 55 份,强调行政工作效能的“效能问责办法”共 15 份,重点在行政活动不作为上的“行政不作为问责办法”共 8 份;同时还有政府与党委联合发布的主要针对党政领导的“党政领导干部问责办法”共计 27份。

通过数量可以发现,行政问责相关规范性文件中地方层面制定文件数所占比重最大,除全文所述的各级地方政府制定的以行政问责为主要内容的“大而全”规范性文件之外,还有各地方行政部门制定的各领域的专项问责办法,如针对环境污染的问责办法,有《京津冀及周边地区 2017-2018 年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动量化问责规定》、《山西省环境空气质量改善量化问责办法(试行)》;针对脱贫攻坚问责,如湖南省《市县党政正职脱贫攻坚工作问责规定(试行)》、《西安市脱贫攻坚工作问责暂行办法》等。

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三、  我国重大行政决策问责制存在的问题 ............................... 42

(一)异体问责主体难参与 ................................ 42

(二)责任归属难划分 ........................... 44

四、我国重大行政决策问责制存在问题的原因分析 .............................. 56

(一)决策存在构造性无知的局限 ............................... 56

(二)问责价值取向存在偏差 .............................. 57

五、  我国重大行政决策问责制优化建议 .............................. 63

(一)加强人大异体问责力度 .................................... 63

(二)统一厘定责任划分 ..................................... 65


五、  我国重大行政决策问责制优化建议


(一)加强人大异体问责力度

1.梳理权力链条

问责的产生来源于权力的委托代理,只有产生了授权才会出现后续的问责行为。在民主社会中,权力的所有者为人民,人民