完善政府绩效审计规范体系的做法及意义
Abstract: audit exists in a particular environment, and in particular environment development, government performance audit is no exception. Government performance audit of the produce, development is the results of audit environment variation. From the political, economic, legal, social and cultural education environment and other aspects of the United States, China, France and Norway, 4 countries and the environments of performance audit of government performance audit of the impact of comparison, and put forward the opinion.
摘要:审计存在于特定的环境之中,并在特定的环境之中发展,政府绩效审计也不能例外。政府绩效审计的产生、发展是审计环境发生变化的结果。从政治、经济、法律、社会和文化教育环境等方面,对中国、美国、法国和挪威4 个国家的绩效审计环境及其对政府绩效审计的影响进行比较,并提出了见解。
关键词:政府绩效;审计;方法对比
一、引言
随着我国市场经济的迅速发展,完善政府绩效审计规范体系,转变绩效审计观念,是当前我国政府绩效审计的一项重要任务。绩效审计是政府部门根据国家的决策和目标对各项管理活动进行的经济性、效率性和效果性分析。因此,可以说绩效审计是对国家决策的执行程度的一种评价,应尽可能对政府部门的效率和效果进行恰当的描述。
二、我国与发达国家政府绩效审计的比较
1.产生发展的比较。政府绩效审计的产生和发展,西方发达国家因与我国的历史背景不同而不同。美、英等国的国家审计机构开展政府绩效审计是迫于外界压力和自身生存发展的需要。美国1973年,会计总署的文件《政府机构、计划项目、活动和职责的审计标准》中提出了绩效型审计的要求。在这一审计标准中指出: 政府审计也要考虑政府组织是否达到了批准项目和筹集资金时所期望的目的,工作是否经济、有效,是否遵循现行法规。1981 年,美国当时的会计总署署长艾尔默·斯塔特在《政府机构、计划项目、活动和职责的审计标准》修订版前言中这样写到:“40 年前,审计人员主要致力于审计各项开支的付
款凭证,而今,审计人员还需要审计政府各项业务活动的经济性、效率性和效果性。”可以预见绩效审计会成为美国国家审计发展主旋律。英国实施政府绩效率审计比较晚,1980 年 3 月英国政府发表了绿皮书,列举了推行政府绩效审计。1981 年2 月公共决算委员会发表了著名的特别报告书:《主审计的作用》。该报告主张制定相应的法律条款,对审计总体结构进行规定,1984 年1 月起实施。该法第六条规定: 主计审计长可以检查任何部门、机构或其他团体履行职能过程中使用资源的经济性、效率性和效果性。该法第一次从法律上正式授权
英国国家审计部门实施绩效审计。我国是法律直接赋予审计机构权力。西方国家政府绩效审计范围比较广泛,覆盖了行政事业单位和国有投资的公共工程和公营企业; 而我国则比较侧重于国有企业。西方国家强调一事一议,满足议会需要; 我国则侧重宏观绩效审计,强调满足政府宏观调控的需要。
2.经济环境的比较。绩效审计的环境是指经济体制、经济发展水平等对绩效审计产生的影响。不同的经济体制、不同的经济发展水平对审计提出的要求不同。绩效审计必须适应经济环境的变化。美国的经济是以私有制为基础,市场经济体制已成熟,尤其是第二次世界大战以后,经济发展速度迅猛,财政支出庞大,特别重视经济活动效率。政企分离,政府从事社会服务与社会管理,以保证国家经济的稳定和高效率协调运行。这种经济环境使得审计以绩效审计为主,主要对财政支出的经济性、效率性、效果性的审查上。美国审计总署在1972 年颁发的《政府机构、计划项目、活动和职责的审计原则》,首次提出了绩效审计。法国的经济特点是大规模的企业国有化和实行垄断资本主义的计划性,由于财政支出和公有制成分在经济中的重要地位,因而法国对绩效审计非常重视。政府绩效审计的主要目标是保证国家计划的完成。西方发达国家政府绩效审计在当今世界最发达,原因在于经济发达,全社会对绩效审计的重视。我国目前正处在社会主义初级阶段,党的十五大指出: 社会主义初级阶段就是不发达阶段,是逐步摆脱不发达状态,基本实现社会主义现代化的历史阶段。我国市场经济建设正处于起步阶段,虽然经过改革开放,我国国民经济有了大幅度的增长,但比较发达国家的经济相对落后。国企改革,政企分离还没有完全到位; 预算支出企业效益、效率观念还没有完全深入人心,大规模开展绩效审计的经济环境还没有形成。
3.审计规范的比较。在绩效审计中,对政府部门现行管理中存在的问题等缺乏深入和系统的研究。审计规范中绩效审计方面没有也难以提出恰当、具体的要求,审计实践中各行其是。在现行审计规范和审计实践中,是将合规性审计和效益审计合而为一。其中在效益审计方面,由于对效益审计实践经验缺乏认真总结,使得对政府部门现行管理中存在的问题等缺乏深入、系统的研究,审计规范的效益审计方面提出的要求不具体、很笼统,在实践中则难以实施,很难检查。在审计实务中,审计机关更多的是按照会议精神、领导批示和依靠审计人员的判断能力去审查揭示部门管理问题等绩效问题。由此,目前在效益审计方面,各级、各地审计机关的工作很不平衡,对政府主管部门、对工程项目缺乏管理是属于合规性方面的问题还是属于绩效方面的问题,还缺乏明确认识。而西方的政府审计却很明确地将一切基本脱离了审计报表,不以审查评价会计报表为基础理论审计,并归为绩效审计。
4.技术环境比较。绩效审计的科
技水平是指在一定时期内的科技发展水平所决定的技术手段对绩效审计产生影响的各种因素。审计具有很强的技术性。纵观世界范围,科学技术发达的国家,其绩效审计开展得较好。美国目前科技水平处于世界领先地位,其对美国绩效审计产生了重大影响。美国政府非常重视数量分析方法和决策模型研究,将一些科学理论,如信息论、系统论、控制论和概率论、数理统计等运用到绩效审计中,使绩效审计的科技含量高。在绩效审计手段上,普遍地运用计算机,不仅仅在计算中运用,而且运用于绩效审计的计划、分析、管理和数据库等方面。法国目前的科学技术在许多领域也处于领先地位,其对绩效审计影响重大,特别是运用计算机进行绩效审计取得显著效果。
5.法律环境比较。绩效审计法律
环境是指对绩效审计产生影响的法律法规、执法环境和法制健全程度等因素。依法审计是审计监督的重要特征,健全的法律法规、全社会的法制观念、法律意识是审计的基础,有关的财经法律法规则是绩效审计的评价标准。美国的法律制度完善,保证了绩效审计能严格按照法律和审计准则进行。美国审计法第三十一条规定,审计总署做出的建议对被审计单位无法律约束力。但是,国会的拨款委员会每年向各单位提供财政拨款时,要审查这些单位是否接受了审计总署提出的建议并进行了纠正,如果没有接受或纠正,就不给拨款,因而审计总署的审计建议实际上有很强的约束力。这种制约关系使得任何一个被审计单位都不敢对审计机关的意见等闲视之。美国社会法制观念和守法意识较强,预算支出单位弄虚作假、营私舞弊的情况相对较少,这也为审计机关集中精力进行绩效审计创造了良好的条件。法国政府审计的重点是保证国家计划的实现,审计的重点是公款使用的合法性,对于绩效审计则没有制定完善的法律法规。法国与我国一样,目前政府审计的重心是财政财务审计而不是绩效审计。但法国的审计法院具有相当于法院的权力,最高审计法院则有终审权,对违法或有过失人员进行严厉惩罚,这为其绩效审计同样创造了条件。每年审计之后,向议会提交审计报告。审计法院每年将年度审计报告上交共和国总统、国民议会和参议院,并将其刊登在法兰西公报上,以引起舆论界和社会的关注,发动社会舆论监督。美法两国都对审计建议的执行提供了强有力的法律保证,美国强调对单位的拨款进行限制,而法国则对违法违纪的个人进行严厉的处罚。从表面上看主要是针对财政财务审计的,而实际上这些措施保证了绩效审计建议能有效地执行。我国的法制建设已经有了很大的进展。审计方面的立法也不少,但我国正处于科学技术发展阶段,一些先进的科学技术还正在引进,因此也制约了我国政府绩效审计的开展。由于我国的信息化程度不高,其运用程度不仅明显落后于发达国家,而且也明显落后于财会电算化,因此还处于滞后状态。此外,对于一些科学理论的运用上也甚少,政府绩效审计的科学含量和知识含量是很低的,这些都制约了我国政府绩效审计的开展。
6.文化教育环境比较。绩效审计的文化教育环境是指对绩效审计产生影响的中高等教育普及程度、科学精神和文化传统等因素。如果整个社会的教育普及程度和层次较低,人们就必然缺乏对社会经济生活的参与意识,因而难以理解绩效审计工作对社会经济发展的重要作用。如果被审计单位的管理人员受教育程度不高,就不能很好地利用审计信息,从而影响绩效审计建议的执行效果。由于发达国家受教育水平普遍较高,知识、信息对经济发展的贡献率高,使得通过绩效审计得到的信息能够被充分利用,审计建议能够较为顺利地执行。美国和法国预算支出单位的受雇人员以及审计