如何做到财政审计完善
Abstract:It is of great importance for fiscal audit to develop our socialism market economy, strengthen the management of fiscal income and expenses, upgrade our national power and avoid corrupting. We should draw lessons from national experience such as America,English and Japan to perfect our fiscal audit and promote economy development.
Key words:fiscal audit;the organization of audit;the range of audit;audit
摘 要: 财政审计是发展我国社会主义市场经济的需要,对加强财政收支管理,增强国力,防止职务腐败等都有重要意义。美国、英国、日本三个主要发达国家的财政审计比较完善,借鉴它们经验,有利于规范和完善我国财政审计,推动市场机制完善和促进经济稳定发展。
关键词: 财政审计; 审计机构; 审计范围
财政审计是对政府部门进行监督的极其重要的环节,对加强国家收支管理,防范资金流失和预防职务犯罪等都有重要的作用。经济发达国家的财政审计都比较健全,现将美国、英国、日本三个主要发达国家的财政审计制度进行比较,为我国完善财政审计起借鉴作用。
一、美国、英国、日本三国的财政审计及其特点
美国、英国、日本这三个经济发达国家的财政审计都较规范和完善。
(一)审计机构设置及法律地位
美国国家审计体制由立法机构的审计机关和行政机构的审计机关两部分组成。立法机构的审计机关包括美国国会所属的会计总署和各州议会、地方议会所属的审计长办公室。行政机构的审计机关包括联邦政府各部门设立的监察长办公室和各州政府及地方政府下设的审计局或州政府部门的监察长办公室。在强调三权分离的美国,法律规定会计总署进行审计是应国会的要求,用公平的审核和评估来辅助美国政府增进工作效率,即会计总署代表美国国会监督联邦政府各部门的合理开支及其有效执行,并在国会的要求下,进一步地评价分析各项政策的效益及对国家各方面的影响。
英国对各级政府部门进行审计的工作,主要由国家审计署和审计委员会负责。国家审计署只负责对中央政府的各部进行审计,审计委员会则负责对地方各级机构的审计。审计委员会和国家审计署没有任何直接关系,它由具有代表性的各界知名人士组成领导层,设立专职的工作机构负责具体的审计工作。
日本审计机构主要是国家会计检查院和地方监察委员会。会计检查院负责对中央收支决算及法律上规定的会计事项进行审计监督,地方监察委员会负责对地方政府的财政收支及行政行为进行审计监督。会计检查院是日本的最高审计机关,隶属于国家行政序列,但独立于内阁,不受政府的干涉,为保证其独立地位,日本法律对会计检查院在预算、人事、制定制度等方面都有特殊规定。会计检查院对国家收支的审计,是负责中央政府和中央下拨给地方政府的国家下拨资金。对地方政府财政收支行为的审计监督由地方监察委员会负责,每个地方监察委员会由4位监察委员组成,其中2位为精通地方行政和审计业务的工作人员,另2位是由议会派来的本地居民代表。会计检查院与地方监察委员会无任何隶属或业务关系,两者是相对独立的。
三个国家的审计机构设置,从共性来看,都是分为对中央政府的财政审计的审计机构和对地方政府的财政审计的审计机构,而且两者之间都没有直接隶属关系。但各国又都有自己的特点:美国的会计总署是国会所属,直接对国会负责,代表国会对政府进行检查审计;日本的会计检查院属行政机构,但又独立于内阁,不受政府的干预;英国的审计委员会主要由当地各界人士组成,并可吸收有兴趣的纳税人参加对地方政府帐目的审查。
(二)审计范围和主要职责
美国会计总署主要是应国会的要求,审查政府的活动或政府拨款的项目是否符合法律或规章制度,审计的制度,审计的结果直接向国会报告。20世纪90年代美国国会通过了一项法律,规定联邦各政府机构每年要向会计总署提供财务报表,国会通过会计总署对财政报表的审计结果来评估政府机构工作的好坏。美国会计总署的审计范围,除中央情报局及联邦储备会外,其他任何机构都要接受审计。具体范围是:支出审计包括联邦各政府的和各职能部门以及联邦政府拥有和给予补贴的所有组织;收入审计在1993年以前基本上没有开展,从1993年起对海关进行审计,从1994年起对国税局进行审计。州及州以下各级谇没有直属审计机构,政府财政审计主要依靠会计公司的外部审计和政府行政机构的内部审计,外部审计由会计公司进行,内部审计是由各级政府机构的审计部门负责,属于政府内部审计,其主要职能一是检查政府机构是否遵照所有法律和法规制度,二是检查政府机构是否严格遵循各项内部控制制度。
英国的国家审计署负责中央财政收支预算和执行的审计,审计范围包括中央各部。审计委员会负责地方政府的各部门机构的审计,负责调查中央经济政策对地方经济的影响,审计地方政府财政收支账目和检查财政效率,如发现地方政府有越权支出等,可直接向郡法院或高级法院上诉。审计委员会有权要求接触所有相关帐目和文件,有权坚持在法律允许的程度范围内公开审计报告。
日本《宪法》第90条规定,国家收支决算必须每年由会计检查院审计,通过审计对国家收支结果予以确认。会计检查院除检查国家收支决算外,还负责法律上规定的其他会计检查事项,如对国家的资产、债权,国家出资法人企业等会计事项的检查,会计检查院依法行使检查权,对于发现的不妥当的事项不直接做出处理,通常是提了改进措施或意见,建议其所在部门实施处罚。日本设有47个都道府县,下设3000多个市、町、村,这些地方政府均享有自治权力,各方政府设监察委员会,下设监察委员会事务局,负责审计地方政府的财政收支状况和执行情况及经济效率,除负责审计工作外,地方监察委员会还负有地方行政监察工作职责。
三个国家的财政审计范围和职责的划分,其共性是分为对中央政府的财政审计和对地方政府的财政审计,审计的主要内容是财政收支的预算和执行,政策实施效果和影响等。各自的特点有:美国对地方政府的财政审计在政府内部审计之外,设有由会计事务所负责讲行的外部审计,目前主要是六大会计事务所在做,审计前要与政府部门签订合同,实行有偿服务,会计公司同政府之间属于雇佣关系,直接向政府提供审计报告:英国的审计委员会是由社会各界人士组成,具有广泛性和代表性;日本的监察委员会负责地方政府财政审计工作地方行政监察工作,职责范围更广些。
(三)审计程序和审计处理
美国、英国、日本三个国家的财政审计,无论是对中央政府的财政审计或是对地方政府的财政审计,其审计程序都包括: (1)制定审计计划,提出审计实施步骤,确定审计人员,安排审计时间。(2)检查评估内部控制系统,这是内部审计的工作重点,并根据内部控制制度的好坏及运行情况来决定检查会计资料的范围和深度。
(3)审查法律和规章制度的遵守执行情况,在内部控制制度评估的基础上,审查会计资料和业务活动的真实性、合法性、有效性。(4)检查财政收支运行状况和经济效率,根据资料分析检查并得出结论,并提出相应的建议。(5)编制审计报告,对每一审计对象分别出具一份审计报告,直接提交给国会或委托的政府部门。
美国、英国、日本三国的财政审计处理模式基本一致,一般不由审计部门直接作出处理,但审计部门的建议和审计报告却有相当震摄力。如美国的国家审计法第31条规定,会计总署作出的任何建议对被审计机构均无法律约束力,但是国会拨款委员会每年向各机构提供财政的拨款,会告诉接受拨款的单位,他们如果不接受会计总署的建议就再也得不到拨款。日本的会计检查院依法行使审计检查权,对于发现的问题不直接做出处理,通常是提出改进措施或意见,建议其所在部门实施处罚,其建议往往很受政府部门重视。英国审计委员会的审计员在审计中发现地方政府官员越权超支,可向高等法院(或郡法院)提出上诉,如法院裁定违法,责任者必须偿还超支的一部分或全部,若超支2000英磅以上,直接责任者又是地方政府官员,该责任者就会被处以5年内不得担任公职的处罚。
二、借鉴国际经验,规范和完善我国财政审计
随着市场经济的发展,财政审计工作的规范和完善应提到议事日程。加入WTO,要求政府职能规范化,政府预算透明化,财政审计工作不再只是走过场,必须规范和完善。
(一)规范政府职能,强调财政审计重要性
强调财政审计的重要性,一是由于市场经济发展的要求,我国社会主义市场经济要求政府职能明确,加入WTO后,更是强调政府职能规范,越位的要收缩,缺位的要补上,错位的要归还。中国经济的特色要求政府组织经济的职能范围大于市场经济已较完善的国家,政府经济政策的制定和调整,对社会经济的影响效应也大于西方发达国家,因此,能集中体现政府经济政策的财政收支情况,更需要加强监督和管理,这也是我国应该强调财政审计的生要性所在。二是坚持依法治国的要求,市场经济需要法治,法治需要增强透明度和公开度,政府财政收支的预算和执行,政府工作的经济效率,都应该受到一定监督,因此更应重视财政审计。
(二)明确职责范围,强调财政审计独立性
强调财政审计的独立性,是由财政审计的对象、内容、目的所决定的。财政审计的对象是各级政府的财政状况及其运作。审计的内容一是财政收支的预算执行,二是财政活动经济效率;财政审计的目的是为了监督政府合理运用职权,使用财政收支,促进经济稳定发展。这些就必然决定了财政审计
