《简述审计监督对规范化转移支付制度的作用》-财政审计论文库
【摘要】关于《简述审计监督对规范化转移支付制度的作用》的财政审计论文库：当前我国的财政转移支付制度具有明显的过渡性和不规范性,对此,审计机关应当也能够充分发挥其审计监督职能,针对转移支付制度政策制定和实际运行中存在的不完善、不合理等问题,提出切实可行的意见和建议,从而加速转移支付制度改革和创新的进程。
【关键词】 转移支付制度;审计监督;体制创新
一、引言
财政转移支付是市场经济条件下中央政府对地方政府的一项拨款制度,是中央财政对地方财政调控的一个重要经济手段。分税制改革后,转移支付制度逐步确立和实施,在一定程度上保证了财税体制的平稳运行,不仅有助于缩小地区之间的贫富差距,为实现各地区财政能力均等化创造了条件,而且对于强化中央政府的宏观调控功能,缓解地方财政困难和推动地区经济的发展都起到了较明显的促进作用。但是,由于我国仍处于新旧经济体制的转轨时期,财政管理体制不可避免地带有过渡性,加上由于中央财力分散,长期以来固化而形成的地方利益格局,致使我国现行的转移支付制度还很不科学和规范,实际运行中存在诸多弊端,与公共财政体制要求的转移支付制度仍有较大差距。对此,我们认为,当前我国财政转移支付制度不规范的主要根源在于制度缺陷,因而解决问题的治本之策也在于制度的改革和创新。由于这项改革不仅涉及地方既得利益的调整,同时,在改革的过程中财政管理固有的问题和矛盾也会充分地暴露出来。这种来自内部和外部的压力,在一定程度上必然会迟滞改革的进程,使得转移支付制度的改革和创新任务更为繁重和艰巨。面对这种情况,作为审计机关应当也能够充分发挥其审计监督职能,针对转移支付制度政策制定和实际运行中存在的不完善、不合理等问题,提出切实可行的意见和建议,从而加速转移支付制度改革和创新的进程。
二、现行转移支付制度存在的主要问题
我国现行的政府间转移支付制度是伴随着分税制的财政管理体制而建立的,由于1994年的财政体制改革采取的是一种“渐进式”的改革方式,因而分税制的财政管理体制虽然已经建立8年,但在转移支付制度上仍然带有原体制的诸多特征,就其内容来讲,现行的转移支付制度实际上是分级包干制中的转移支付和分税制中的转移支付的混合体。这种混合体式财政转移支付的制度弊端,在实际运行中已越来越明显。
(一)目标不明确明确政府间财政转移支付的主要目标,科学界定各级政府之间的财权与事权,是建立规范的政府间转移支付的前提条件。目前,各级政府对财权的划分比较明确,但对转移支付的主要目的并没有明确界定,仅以湖南省为例,转移支付项目就包括十大类,每大类又有若干种和若干项目。这必然导致资金使用分散,主要目的不突出,目标取向多样化。加之各级政府事权不清晰,财权与事权不统一,因而在转移支付尤其专项转移支付中存在较大的随意性和盲目性,资金使用效益,却无人负责。与此同时,在现行财政体制下,地方收入大部分集中到中央,而相反的是大部分事权下放到地方,地方财政支出囊括了人员经费、机构运转经费、本地区经济发展和维护社会稳定等多方面的开支。且随着改革的深化,地方政府的事权呈逐步扩大之势,一些原不由地方政府承担的支出项目改由地方承担,更加剧了地方财政的困难。
(二)体制不健全主要表现为:一是预算编制不完整。由于对中央专项转移支付资金没有一个明确的办法和科学合理的分配标准,导致地方在预算编制中难以体现专项补助这项内容,使得地方预算成为敞口预算,预算与决算是“两张皮、两回事”,地方政府安排的资金很难在项目中落实,造成的结果既不利于地方政府统一调度和使用财政资金,也不利于人大进行有效监督。从目前了解到的情况看,从省本级到县区级的各级财政部门在编制年初预算时,纳入预算的收入部分主要是一般预算收入、部分相对固定的转移支付补助(如税收返还、工资性和社会保障转移支付补助等)、上年度结余、下级固定的上解收入等,对于中央专项补助资金,“不能一年早知道”,地方财政部门年初无法掌握本年度能得到多少,只能是等到了年底再予追加,导致地方政府无法根据地方经济发展状况打足打满预算。这种做法,使得财政部门在向人大所作的预算草案中,没有真实地反映中央专项补助。二是分配体制不健全。第一,除了少量财政资金是按照均等化公式计算的转移支付,多数财政资金仍是采用税收返还、增量返还、体制补助、结算补助等形式进行分配,且形式比较繁杂,不够规范。第二,在申请中央专项补助资金中,由于没有规范的分配办法,地方在申报专款中,往往出现点菜申报现象,谁来的勤、跑的快、叫的响、配套资金比例大,谁就能得到,可以说中央专项补助资金是项目单位争取来的,所以在使用过程中,地方不可能对之加大监督力度。第三,地方政府在不同时期有不同的工作重点,但由于中央专项资金在使用过程中是一竿子插到底,直接到项目单位,地方政府无法根据自己的工作重点开展工作,变成为要专款盲目上项目。第四,多头要钱,多头给钱,搞财政资金的两级分配。掌握和分配中央专项补助资金的有财政部的一些司局,也有中央部委;拨款的资金来源有预算内,也有预算外,不可避免地出现资金来源和使用的分散、浪费和低效率。
(三)形式结构不合理我国现行转移支付的形式结构不合理,首先表现为量的结构不合理,而各种转移支付形式的数量比例问题,突出反映为一般性转移支付与专项转移支付的比重不合理。其次,转移支付的结构不合理,更重要的表现为其质的结构不合理:一是种类繁杂,重复交叉———税收返还、体制补助、过渡期转移支付三者实际上都具有一般财力补助性质,但各自依据不同,相互独立并存(税收返还按来源地原则分配,而原体制补助系按收支基数法算账得出并固定下来,过渡期转移支付则按标准收支因素回归公式测算结果分配);二是自相矛盾,作用相互抵消———税收返还按收入来源正相关递增,体现对收入能力强的地区倾斜原则,而原体制补助与上解相结合则具有一定抽肥补瘦横向平衡功能,并且体制上解地区同时得到大量税收返还;三是专款补助种类过多过细,项目过于分散,既有预算内资金,也有预算外资金,且覆盖面过宽,难以体现国家的宏观政策导向作用,调控效果不佳;四是年终结算补助兼有专项补助和一般补助的内容,是个不伦不类的“黑箱”。
(四)管理不严,监督不力目前,对转移支付尤其专项转移支付资金,地方尤其市县普遍存在“这是争取来的资金,谁能争来谁用”的思想,加上上级财政没有分地区、分项目的预算,分配的公开透明度又低,地方各级财政预算编制又不完整,因而对其管理、使用,各级财政机关、政府放得都较松;http://www.1daixie.com人大对预算编制、执行根本无法监督;审计机关近年来也只对一些专项转移支付资金的使用情况进行了审计,但从其审计范围看,对转移支付资金还没有做到全过程、全方位的监督,审计工作存在一定的“盲区”。问题突出反映在专项转移支付和上下级财政年终结算两个方面。产生这一问题的主要原因:一是由于地方年初转移支付预算编制不完整,有相当一部分转移支付资金是通过年终结算安排的,而预算法将结算事项纳入了决算范畴,地方审计机关对这部分资金进行审计监督缺乏法律依据。二是上级财政部门批复下级财政决算的时间较晚,有的甚至拖到次年的下半年,一定程度上影响了转移支付资金审计的时效性。三是由于审计管理体制上的原因,一些地方审计机关对于挤占、截留、挪用中央财政安排的专项转移支付资金等行为,不能做到依法查处和如实报告。
三、加强审计监督,促进建立规范化转移支付制度的基本构想
建立规范化转移支付制度对于当前财政体制改革乃至整个经济体制改革的重要意义,审计机关要加大对转移支付资金的审计监督力度,注重揭露资金运行和管理中存在的各类问题,并着重从完善政策、制度和严格规范管理等方面进行综合分析和研究,提出切实可行的意见和建议。借鉴国外比较成功的转移支付制度,结合我国的实际情况,我们认为进一步规范我国的转移支付制度可以从以下几个方面入手:
(一)明确目标定位建立转移支付制度的最终目标是消除贫富差距,实现社会公平。这对一个地区财力差距悬殊的发展中大国来说,并非一朝一夕所能实现的。因此,应当随着政府机构改革,进一步划分各级政府的事权与财权,明确转移支付的目标定位。而转移支付目标的确定,应立足长期发展,采取总体设计、分布实施的办法。当前基层政权财源捉襟见肘,地方财政运行困难已经成为诸多矛盾的焦点,由此而导致工资欠发普遍化、赤字规模不断扩大、实际债务负担沉重、财政风险日渐膨胀等多方面问题,并已危及部分地方的社会稳定和政府权威。因此,近期转移支付的目标可考虑定位于主要解决政府职能的正常运转和地方财政的困难,通过一系列措施和积极的转移支付政策来缩小地区之间的贫富差距,逐步缓解基层贫困地区的财政困难,在具体政策的制定上,以保证政府职能运转为目标,为实现财政能力均等化创造条件。在此基础上,兼顾以促进地区经济建设的发展为辅助目标,专项转移支付主要用于满足本地区公共产品和公共服务的需要。
(二)健全法律规范现行转移支付中存在的诸多问题,其重要原因是无法可依、有法不依,致使转移支付中盲目性、主观性、随意性很大,人为干扰多。因此,为了确保转移支付目标的实现,必须逐步加快转移支付制度的相关立法建设,健全转移支付制度的法律规范。一是《预算法》及其实施条例已实施多年,情况发生了很大变化,应在适当时候建议全国人大和国务院进行修改完善。同时应制定转移支付方面专门的管理办法,对转移支付数额的确定,转移支付的方法、形式和运作程序,对转移支付的监管,转移支付如何列报财政预算和决算等,都应当以法律的形式事先确定下来,并且应保证其稳定
