摘 要:《义务教育法》的颁布与修改历经了20年,体现了从“城市偏向”向“均衡发展”的政策导向。文章立足社会学的城市社会学论文分析视角,对层层深入的三个问题进行了研究:一是“城市偏向”的社会表现;二是“城市偏向”的社会根源;三是从“城市偏向”到“均衡发展”的社会启示。
关键词:城市偏向;均衡发展;义务教育法;社会学
1986年5月27日我国颁布实施了《中华人民共和国义务教育法》,2006年6月29日我国又修订颁布了新的义务教育法,在此期间,国务院曾于1989年转发了《关于实施“义务教育法”若干问题的意见》,1992年又颁布实施了《中华人民共和国义务教育法实施细则》。这一系列文件完善了中国的义务教育体制。这长达20年的改革历程,体现了国家对义务教育的态度和责任、理解和信念。从更深一层的意义出发,更体现了国家教育改革的价值取向和政策导向,反映了不同改革背景下政策的酝酿过程,所面临的压力来源及决策者的意识形态导向。20年前的义务教育法的改革取向基本是“城市偏向”、“效率第一”的,其人为的后果是进一步扩大了区域之间、城乡之间、校际之间的差距。历时两年的“十五”规划国家重点课题———转型期中国重大教育政策案例研究的权威数据表明:在我国东中西部和城乡之间,教育差距比经济差距更严重,省内教育差距又比省际间更严重。报告同时认为,我国现有的教育差距是由政策本身造成的,其中影响最广泛、最深刻的是在城乡二元结构背景下,形成的城乡区别对待的教育政策,或可称为城市偏向的教育政策[1]。20年后的改革,其基本取向则是诉求“社会公平”和“均衡发展”的,这可以从新义务教育法的条款中看出,也是被广大研究者认为是本次改革的亮点部分。
追溯20年的改革历程,我们需要追问的是国家为什么在那个时代要实行“城市偏向”的教育政策,是如何实行“城市偏向”的,以公开的方式还是隐晦的方式,国家是如何将其实施的各种政策合法化的,当今的改革又是基于一个什么样的社会背景和政治考虑。这样一种研究路向对于我们理解当代的中国教育改革有何意义。围绕着这一系列的问题,本文力图层层深入展开这样三个问题的探讨:一是“城市偏向”的社会政策的表现如何,二是“城市偏向”的社会政策产生的社会机制,三是从“城市偏向”到“均衡发展”的社会启示。
一、“城市偏向”的社会表现
我们知道,教育深深扎根于其所生存的社会生活中,在教育发展的历史上,教育是极少具备自主性的。“城市偏向”作为义务教育改革初期的教育政策,首先是一种社会生活的政策导向,其次才是一种教育政策导向,它是国家权力在特定社会背景下的有意选择。具体说来,20年的改革历程“城市偏向”在教育领域主要表现在以下几个方面:
(一)“以先进促落后”的教育发展思路
从我国的自然区域来说,我国可大致划分为三类地区,一类是沿海的发达地区,一类是中等程度的城镇和农村,一类是经济落后地区,针对三类地区提出发展政策,有三种选择:一是“以先进促落后”,即先抓发达地区义务教育,以发达地区义务教育发展的达成为标准,去带动或促进欠发达地区义务教育的发展;二是“抓落后促先进”,即提出义务教育的最低标准先抓欠发达地区义务教育的普及,把有限资源集中用于经济落后的中西部地区;三是“抓两头带中央”,即在欠发达地区与发达地区各抓一部分试点,以点带面,共同发展。但我国选择的是第一种方式,更多的是“对效益的关注”,而不是“对人的关注”[2]。
(二)城乡二元的教育经费投入格局
从世界范围内来看,全世界教育有三种模式。第一种模式是高福利模式,教育全部由政府埋单,如英国、澳大利亚等;第二种模式是政府提供义务教育,而高等教育市场化程度在50%左右,也就是美国模式;第三种模式是义务教育由政府埋单。这种模式适合于经济发展水平还不太高的国家,如韩国。中国在义务教育的经费来源上采取的是城乡两种不同的政策,如1989年9月,国务院转发了国家教委、国家计委、财政部、劳动人事部《关于实施“义务教育法”若干问题的意见》,其中规定:“城镇,凡国家举办的中小学新建、扩建、改建校舍所需的投资,按学校隶属关系,列入主管部门基本建设投资计划,并予以照顾。农村中小学校舍建设投资,以乡村自筹为主。”针对这样一种现象,有研究者认为“我国农村中小学教育大体是”民办“义务教育,所谓的《中华人民共和国义务教育法》其实只是一部城镇居民的义务教育法”[1]。
我国的义务教育法规定,教育是一项公益性事业,需要国家和人民共同努力,然而,在实施意见中同时又说明“城市公益事业国家办,农村公益事业农民办”。无形中把义务教育的责任主体分成了国家和农民两部分,国家采取一切政策措施保证城市义务教育的经费供给,而原本就相应落后的农村则要农民自己来举债兴办义务教育,造成农民的负担越来越重,城乡差距越拉越大。这是一种典型的“城市中心主义”。
(三)城市中心的学力课程标准
在微观的教育内容及课程标准的制定上,城市偏向同样存在。以前,我国实行的是一纲一本,这里的纲和本的诞生过程都是以城市学生的学力为标准。实行多纲多本后,虽然给了地方一些自主权,但这种权利对于广大农村学校来说形同虚设,他们怎么有精力去开发适宜的教材呢,能完成相应的教学任务就算不错了。由于广大农村地区使用的是以城市生活、城市价值取向为核心的教科书,采用的是“精制编码”的思维方式,与广大农村学生的现实生活相距太远,致使农村学生的辍学率居高不下。
在我国新一轮的课程改革中,改革者注意到了这样一种城乡在文化上的多重差异,倡导城市和农村用不同的内容,城市用城市的,农村用农村的。这样一来,似乎注意到了“地方性知识”在人类知识中的合法性,然而,这又有可能走到布迪厄所一直批判的教育的文化再生产功能上去。也许在课程内容及课程标准的制定上,应该采取的是一种多元视角,既不把城乡截然地割裂开来,也不以城市为惟一的取向,公平地选择各种富有生命力的知识。
(四)民众对教育的看法
美国人亨廷顿曾指出:“现代化带来的一个至关重要的政治后果是城乡差距。”[2]中国在社会主义工业化进程中形成的城市偏向与众不同:一是它对农民的歧视,不仅包括了对农产品和投入品的定价和流通干预,更包括了城乡隔离的身份等级制度,存在着农民与市民之间劳动权和受教育权的区别对待以及受保障权的双重标准;二是它体现了较强的连续性,跨越了改革前后两种不同的经济与政治环境。
2005年11月,国务院发展研究中心“转型期中国社会公平问题研究”课题组公布的一项调查结果显示,在利益受损方面,高达50.7%的人选择了教育体制改革;然后依次是医疗体制改革(44.4%)、国有企业改革(37%)和社会保障体系改革(30.1%)。对教育的负面感受竟然在医疗体制改革、国企改革和社会保障体制改革之上。2005年11月,21世纪教育发展研究院与搜狐网共同进行的“2005年中国教育满意度调查”,结果显示77.8%的公众对教育的总体情况很不满意或不太满意。公众最不满意的是教育公平状况,涉及教育公平的6个问题都进入最不满意的前10位,分别是城乡教育差距(第1位)、地区差距(第2位)、教育腐败(第3位)、通过交纳赞助费择校费进入“优质学校”(第5位)、进城务工子女的受教育条件和环境(第6位)、学校差距(第9位)。
二、“城市偏向”的社会机制
与其他社会改革一样,教育改革也是一个进行价值选择的过程,其本质就是进行教育利益分配。西方学术界有两种主要范式试图解释现代化过程中的城市偏向政策之形成:一种理论着眼于发展中国家的政治结构,认为农业和农村受歧视,是因为较之组织化程度较低的农民,城市居民有更大的政治影响力[3];另一种理论着眼于发展战略,即发展中国家的领导人坚信农业和农村可以为工业化提供必要的财政支持[4]。我国学者蔡日方和杨涛也曾提出过一种综合的理论范式,他们认为1978年前,利益集团压力在中国基本上不存在,与重工业优先发展战略相关的一整套干预政策导致了稳定的城市偏向[5]。
教育部发言人在解释中国为什么要进行义务教育改革的原因时,列举了以下几个方面的原因:一是我国经济社会发展不平衡性在教育领域的反映;二是保障义务教育均衡发展的公共财政体系尚不完善,各级政府还缺乏实现城乡之间、地区之间义务教育均衡发展的有效机制;三是区域内义务教育阶段学校办学基本条件以及教育教学质量的监测、评估、指导体系不完善,还不能做到及时、有效地对学校办学条件的改善和教育教学质量的提高进行监控和指导;四是一些地方在办学指导思想上对义务教育均衡发展关注不够,没有树立起面向所有学校、面向所有学生的观念,在制定教育政策措施、配置公共教育资源时,往往注重锦上添花,忽视雪中送炭,个别地方甚至把建设所谓“窗口学校”作为政绩工程[6]。
寻找我国义务教育改革中出现的“城市偏向”,我们需要多方借鉴,从不同层面挖掘这种社会政策生成的历史和现实原因,从而更好地促进新义务教育法的实施,使改革真正落到实处。
(一)表层原因
1.教育经费投入不足 由于我国综合国力的相对薄弱,同时也由于我国政府对教育投入的相对忽视。总体而言,我国的教育投入占人均GDP的比重一直低于发展中国家的平均水平,至今没有达到4%。从2002年开始,国家财政性教育经费占人均GDP的比重为3.32%,此后连续下滑,2003年为3.28%,2004年达到了近年来的新低,为2.79%,与高速发展的经济、快速增长的行政经费形成强烈反差。
由于经费有限,如何使用有限的经费自然成了教育部必须考虑的重大问题,于是,在“以先进促落后”、“效率优先”的改革取向下,国家把有限的经费先投向了城市,使义务教育的成果能在面上更快地发展起来。然而由于资金缺口太大,很多学校不得不进行有组织地经营创收、走上教育部并不赞成但实际上在许多地方存在的所谓“教育产业化”道
