本文是一篇审计论文，本文在前文的理论分析、广东省“十件民生实事”案例分析和美、英、印三个国家情况分析的基础上，结合我国实际情况，提出有针对性且切实可行的优化我国第三方机构参与预算绩效评价的对策建议。
1. 绪论
1.1 选题背景与意义
1.1.1 选题背景
二十世纪三十年代的世界经济大危机使得支持自由放任的古典经济学彻底破产，主张“政府干预经济，实施积极财政政策”的凯恩斯主义登上历史舞台。在凯恩斯主义的影响下，西方资本主义国家度过了“大萧条”，经济在接下来的三四十年中获得了迅猛的发展。然而，随着政府对经济不断地干预，各国公共服务支出、社会福利支出等政府支出迅速增长，财政赤字不断扩大，有的国家几乎到了难以为继的地步。随着“石油危机”的爆发，经济出现“滞胀”现象，在此背景下不得不进行改革，重塑政府的呼声也不断高涨。为了解决政府在公共管理工作中表现出的“高投入、低产出”的低效率问题，新公共管理运动作为一场提升财政支出绩效的改革运动逐渐兴起。虽然不同国家在具体实践内容上有较多不同，但基本取向相似，通过把竞争机制、管理机制和评价机制等在私人部门运行良好的机制引入公共部门，以提高政府效率与效益。
预算绩效管理以支出结果为导向，包括制定绩效目标、建立评价体系、目标实现的跟踪与评价、评价结果的应用等四个环节[1]。在改革下，西方国家的财政资金的使用效率得到了极大的提高，赤字得到了有效的控制。自 1979 年英国“雷纳评审”开始，在新公共管理运动的推动下，第三方机构的身影越来越多出现在世界各国绩效管理改革中[2]。预算绩效管理中引入第三方，打破了政府“既当裁判员，又当运动员”的局面，可以充分发挥第三方机构的独立性和专业性，作用重大，也为社会公众提供了评价政府工作的渠道与机会。
1.2 文献综述与评价
1.2.1 国外研究综述
国外对于第三方机构参与政府绩效评价工作的研究起步相对较早。第三方的概念最早是由美国学者 Levitt（1973）提出的，他认为有大量的组织存在于政府和私人企业之间，这些组织就是第三部门也称为第三方[1]。美国著名的学者 Nicholas Henry（2002）认为“绝大数评价专家都同意绩效评价由组织中的最高层委托和支持，为了制衡，可由外部的机构或者第三方来进行评价。[2]”Owen、Rofers（1999）依据评价结论是由组织内部还是外部机构得出的以及评价者和目标客户是内部的还是外部的对内部评价和外部评价做了简单的区分[3]。Conley（2005）详细分析了政府组织在选择内部还是外部评价时，会综合考虑的诸多因素，包括成本、专业知识、灵活程度、评价结果的应用性等多个方面[4]。
部分学者探讨了应用第三方机构参与政府绩效评价的作用以及作用机制。Schyve（2000）认为第三方评价形成的外部监督机制以及评价结果的社会公开，会对被评价的政府部门产生巨大的问责压力。同时，第三方评价一般由上级主管部门委托，因此不会导致内部评价所具有的自上而下的问责机制失效[1]。Kroll（2013）认为第三方机构参与政府绩效评价引入了体制外部血液，使管理者获取新的视角和知识，产生举一反三的“溢出效应”，这有利于提升组织的能力，进而提升公共服务绩效[2]。Roh（2018）通过总结韩国政府实施《政府绩效评估框架法》后的情况，发现政府内部不同绩效评价机构之间普遍存在合作制度，同时评价机构工作权限过于分散，可能会阻碍综合绩效管理，因此有必要建立一个权限集中的内部绩效评价机构并引入第三方评价机构[3]。政府绩效第三方评价在西方已经非常普遍，自发的组织进行政府绩效评价，他们的资金募集于社会各界，自负盈亏。随着民间机构越来越多，他们的专业性也越来越强，相关机制也越来越完善。
当然，也有部分学者质疑了人们执迷于用外部第三方评价完全代替政府内部评价的做法。Pattyn、Brans（2013）认为内部评价和外部第三方评价各有利弊，其产生的效果取决于各项不同的条件[4]。James（2017）认为第三方机构的权威性和可信度会影响政府机构和公众对最终评价结果的信任度，最终影响第三方机构参与政府绩效评价的作用[5]。Blok、Sleegers、Karsten（2008）指出只有组织内部成员才最知晓内情并执行变革。政府机构选择内外评价时，一定要注重其契合性和平衡性，如果组织需要的是内部评价，却选择了外部评价，那么评价效果很有可能会大打折扣甚至适得其反[6]。因此，Fletcher 等（2019）指出，第三方评价只有在能够产生促进知识共享时，才有助于公共服务绩效改进[7]。
2. 相关概念与理论基础
2.1 相关概念
2.1.1 绩效预算
绩效预算理念最早出现于 1907 年纽约市政研究局提供的"改进管理控制计划"的报告中，指的是政府行政部门通过事先制定计划，然后根据行政职责和计划安排进一步拟定具体的实施方案，在其中运用成本-效益分析来估算方案实施所需要花费的资源来进行预算管理的一种预算体制。与过去的预算体制相比，绩效预算有三点突出特征：一是按照绩效水平来配置预算资金。绩效预算将绩效水平高低作为财政资源分配的重要依据，在制定政府部门预算时，利用成本-效益分析来寻求最优的预算投向，实现有限的财政资源的高效配置；二是利用成本-效益评价来提高财政资源使用效率。绩效预算把企业成本理念引入预算过程，资源分配不仅要看获得收益的大小，还要考虑付出成本的高低；三是给予预算部门资金使用的充分自主性。在预期目标确保完成和合法合规的前提下，各预算部门可根据实际情况灵活调整预算资金的使用方式，提高财政资金使用效率。绩效预算以目标为导向、以业绩评估为核心，其实施有助于提高国家财政支出的效率与国家行政效率。实行绩效预算改革不是否定之前的预算制度，而是要求在预算目标制定、预算编制、结果反馈和应用时以绩效为核心。
2.1.2 预算绩效管理
根据《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预〔2011〕416 号），“预算绩效管理作为一种预算管理模式，要求以支出结果为基本导向。”它强化预算为民服务的理念，强调预算支出的责任和效率，要求政府部门不断改进服务水平和质量，在预算编制、执行、监督的全过程中更加关注预算资金的产出和结果[1]。主要目的是通过减资提效，向公众提供更优质的公共产品和服务，提高预算资金的使用效率与效益。预算绩效管理包括总共包括四个大环节，分别是绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价实施、绩效评价结果反馈与应用。
2.2 理论基础
2.2.1 新公共管理理论
20 世纪 80 年代英国经济学家简·莱恩在其著作《新公共管理理论》中系统性的对新公共管理理论进行了阐述。当时西方国家政府管理相继出现信任危机，新公共管理理论应运而生，以解决传统公共管理模式难以适应快速发展的社会的问题。与传统的公共管理理论不同，新公共管理理论重新定位了政府职能，认为政府应当从“划桨”的角色转变为 “掌舵”的角色[2]。
新公共管理理论的基本思想是把在私营企业运行良好的管理方法引入政府管理，具体包括：第一，重塑政府与社会公众的关系，将政府与社会公众分别以“企业家”和“顾客”的角色重新定位。政府为满足社会公共需求而提供的公共服务都要以公众需求为导向，满足各种需求。除此之外，政府需要强化控制公共资金，使政府花最小的成本，获得最高的收益，提高政府职能履行的高效性，成为“花钱少、办事好”和“效率高”的政府。第二，引入竞争机制。引入私营部门的竞争机制可以打破政府垄断公共物品供给的局面。新公共管理理论认为公共部门之间要竞争，公私部门之间也要竞争，增加公共物品供给市场的参与主体，社会公众会根据所获得的公共服务多少与优劣来“以脚投票”，从而提高政府效能，实现成本节约。第三，放松严格管制，实施明确的绩效目标控制。根据政府行为是否达到绩效目标来对其结果做出评价，从而优化公共资源分配，提高公共部门服务质量与效率。
3. 我国第三方机构参与预算绩效评价的实践探索 ........................... 23
3.1 我国第三方机构参与预算绩效评价的发展历程 .................... 23
3.1.1 中央政府层面的实践探索 ....................... 23
3.1.2 地方政府层面的实践探索 .............................. 24
4. 第三方机构参与预算绩效评价案例研究：广东省 2018 年“十件民生实事” .............. 33
4.1 “十件民生实事”绩效评价产生的背景 ..................... 33
4.2 广东省 2018 年“十件民生实事”预算绩效评价概况 ....................... 34
4.3 “十件民生实事”预算绩效评价工作流程 .......................... 35
5. 第三方机构参与预算绩效评价的国际经验与启示 ..................... 39
5.1 经验借鉴国家的选取及缘由 ............................... 39
5.2 美国第三方机构参与预算绩效评价的经验 ................................... 39
5. 第三方机构参与预算绩效评价的国际经验与启示
5.1 经验借鉴国家的选取及缘由
在有效需求不足的背景下，许多国家试图通过增加政府支出来增
