本文是一篇审计论文，本文对自然资源资产离任审计制度设计做了初步设想，以审计流程为主线从规章、组织、人事、作业四个方面进行制度设计，为审前准备、审计实施、审计报告三个审计阶段提供了明确的制度约束。目前虽然全国各地都在积极开展自然资源资产离任审计试点工作，但是并没有一套相对成熟的自然资源资产离任审计制度，所以在进行制度设计时无经验可以借鉴和参考。
第一章 绪论
1.1 研究背景与研究意义
1.1.1 研究背景
良好的生态环境是最公平的公共产品，也是最普惠的民生福祉。上个世纪以来，人类创造的财富达到了空前状态，社会生态文明进程也戛然而止。各种社会问题日益突出，比如资源的过度消耗、环境的过分污染、生态的严重破坏、区域差距的扩大等，严重阻碍着经济的发展和人民生活水平的提高，继而威胁着全人类的未来生存与发展。30 年改革开放进程，我国创造了巨大的物质财富，但是这些都是以环境和自然资源的牺牲为代价换取的。在这种形势下，过去 30 年经济发展的模式和轨迹是值得我们进行深刻反思的，由此引起的自然资源变化也要进行客观评估。贯彻执行社会可持续发展观势在必行，中国社会经济的协调发展需要全体公民共同促进，自然资源的保护人人有责，生态环境的改善需要大家共同出力。自然资源领域须有审计的监督，用政府审计的基本职能助力自然资源资产保护已经是大势所趋。对领导干部任期内自然资源的浪费和破坏进行审计问责，是未来政府审计工作的重中之重。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“加快生态文明建设，探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制”，自然资源资产离任审计正式被提上了日程。2014 年李克强总理在《政府工作报告》中指出生态文明美好家园的建设，离不开生态环境的保护，要积极探索建立生态补偿机制。未来审计工作制度的完善、审计监督权的依法独立行使，都在 2015 年两办正式印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及配套文件中做出了部署和安排。此次改革首次明确了审计内容、审计频率细则，中国审计制度的完善需要从多个方面进行完善。同时，明确提出要做到审计监督全覆盖，值得一提的是国有资源首次被单独列出类。2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》, 试点方案明确，在试点工作中，审计署要在审计对象、审计内容、审计评价、审计责任界定、审计结果运用等方面积极探索，加强经验总结，逐步予以规范，为逐步建立起经常性的审计制度做好充分的准备。2017 年，审计署统一组织全国审计机关开展审计试点，并会同相关部门制定出台领导干部自然资源资产离任审计暂行规定。到 2018 年，经常性的审计制度开始建立。
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1.2 研究目的与研究方法
1.2.1 研究目的
可持续发展观念的深入人心、自然资源的日益匮乏，对领导干部的自然资源资产责任进行审计，已处于重要的战略地位。审计署副审计长陈尘肇在解读《试点方案》时说过：探索和逐步完善自然资源资产离任审计制度，形成一套审计标准，以符合审计准则的要求，这是领导干部自然资源资产离任审计试点工作的主要目标。有了完善的审计制度，自然资源资产离任审计工作的深入开展才会有切实保障，领导干部才会切切实实履行好他们对自然资源管理的责任，兢兢业业地完成他们对于生态环境保护的责任，“守法、守纪、守规、尽责”的工作理念才会在领导干部思想中根深蒂固，自然资源资产的节约集约利用和生态环境的安全才有可能被促进。目前我国可持续发展理论体系正在一个大好的过程中不断完善，这是一个逐渐完善和稳步发展的过程，并且取得了全世界的广泛关注和深入探讨。除了传统审计中的受托经济责任之外，可持续发展要求下，领导干部的履行环境责任也成为审计重点。
本文作为一项探索性的研究，力求在现有理论基础上结合 XA 市审计局案例总结此项制度的缺陷与不足，积极响应国家政策的号召，结合 XA 市审计局的实际设计出一套切实可行审计制度，用于 XA 市审计局以后此项审计工作，并提出相关保障措施，促进此项审计工作的长足发展。经济效益、社会效益和生态效益是党政领导干部在做自然资源开发决策的过程中必须考虑的三方面利益，审计机关在对领导干部自然资源保护责任问责时只有在完善的制度框架配合下，才能做到经济效益、社会效益和生态效益的协调统一，社会生态可持续发展目标才能有望实现。
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第二章 文献综述与理论基础
2.1 文献综述
2.1.1 国外文献综述
领导干部自然资源资产离任审计是一种极具中国特色的审计形式，由于国家制度的差异，国外并没有相关研究，国外目前相关研究主要集中在以下几个方面：
1.环境会计
国外政府的资源环境审计始于 20 世纪 70 年代，国外学者认为，政府环境审计是指政府团体系统性、经常性地检测当地环境质量，检验公共政策的实施对环境造成影响的一种实践。经过几十年发展和完善，一些发达国家和国际组织，如美国、加拿大和联合国专家工作组都已经制定了相关的技术标准，并形成了比较成熟的环境法律法规。如美国的 AICPA 发布了《环境负债补偿状况报告》；加拿大 CICA发布了《完全成本环境会计报告》、《环境绩效报告》等；联合国 ISAR 发布了《环境成本和负债的会计和财务报告指南》以及《环境会计和报告的立场公告》。
2.绿色国民经济核算
自 20 世纪 90 年代开始，美国、加拿大、澳大利亚等国家以及联合国等国际组织先后开展了国民经济核算的探索，尝试将一些环境要素纳入到国民核算体系中去。 为了迎合公众越来越强烈的环保意识以及补偿经济发展对自然环境造成的损失，美国建立了环境局；为实现环保目标又建立了环境会计体系，包括环境保护会计、物质能量流动会计和自然资源储备会计等。
澳大利亚在资源核算方面的研究比其他国家都要成熟和先进，其重要工作是确认资源的市场价值，为了反映资源的使用情况，将其国家会计系统分解成几个零散的部分，主要影响了投入产出对会计的估计和国家层面的资产负债表。
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2.2 理论基础
2.2.1 相关理论基础
1.环境生态学与可持续发展理论
环境生态学是一个新兴的边缘学科，尚处于发展与完善阶段。它是运用生态学理论，研究人为干扰下，生态系统内在变化机制、规律和对人类的反效应，寻求受损生态系统恢复、重建和保护对策的科学。环境生态学认为，要达到可持续发展，构建人与自然和谐共处关系的核心是生态文明。对于现阶段的工业文明而言，生态文明是其之后的形态，是一种使政治、经济、文化、社会达到共生与协同发展的人类文明形态。在环境生态学中提到的生态文明的特征即人类价值理念的生态化以及生态道德律令的普遍化与自觉化在后续章节中对于审计客体的要求以及审计相关法律法规的树立具有重要的理论借鉴意义。同时，环境生态学的研究主要包括生物与环境、种群生态学、群落生态学、生态系统，重大生态环境问题及对策、自然资源保护、可持续发展与清洁生产，在这之中，与本文研究相关的主要理论知识是重大生态问题及对策以及自然资源的保护。这两大理论基础在环境生态学又具体从自然资源的利用和保护、环境污染的生物效应、环境污染的综合治理、环境污染的监测与评价以及环境污染对生态系统结构和功能的影响。这些理论基础明确了自然资源资产离任审计对于自然资源资产审计的重点，对审计内容进行了框架上的确定。此外，环境生态学以改善人类生存环境为根本目的，这与可持续发展理念相统一，与自然资源资产离任审计的最终目的相吻合，所以环境生态学对该审计研究提供了重要的理论支撑。
2.产权理论
产权理论产权是指财产所有权，所有权人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权力。明确清楚的产权及其合理的界定，是资源有效配置的基础，也是确定权利、责任和利益归属的前提。根据《物权法》，在我国，一切矿藏、水流和海域，城市自然资源、法律规定属于国家所有 的农村和城市郊区的自然资源，未被规定为集体 所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，均为国家所有权，即全民所有。国家机关对其直接支配的不动产和动产享有占有、使用以及依照法律和国务院有关规定处分的权利。农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体 行使所有权。因此，开展自然资源资产离任审计，就是要依托产权理论，对相关自然资源资产进行权属确定，明确党政领导干部的职责权限，并根据界定 、明确的权属主体，来确定领导干部在自然资源管理和利用方面的权利和职责，分析自然资源资产 、问题是否在本级领导管辖范围，其收益是否为本级行政机关配置。进而明确界定责任，科学合理评价。
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第三章 XA市审计局自然资源资产离任审计制度现状分析 ...................18
3.1 XA 市基本情况 .....................18
3.1.1 XA 市自然资源基本情况...........................18
3.1.2 XA 市审计局基本情况.................18
第四章 XA市审计局自然资源资产离任审计制度设计 .....................41
4.1 规章制度设计................41
