本文是一篇审计论文，本文采用绩效审计评价的逻辑框架基本上可以客观准确地反映 J 市农业高效节水灌溉项目的真实情况，该指标体系也可用于其他高效节水灌溉项目或者类似公共投资项目的绩效审计评价工作，并结合项目实际运行情况加以筛选。
1 引言
1.1 研究背景、目的及意义
1.1.1 研究背景
水资源是人类生存发展及生产生活中的重要资源，其短缺问题若未能得以妥善解决，将严重制约经济社会可持续发展，因此，合理利用水资源、提高节约用水意识在各行各业中已达成共识。以农业行业为例，为进一步优化农业产业结构、促进农业农村现代化建设,则必须改变传统农业灌溉用水方式,推广及运用农业高效节水灌溉技术。
我国自 2010 年实施农业高效节水型灌溉工程以来,在经济、社会等各个方面都已经取得了良好的效果。农业用水浪费问题的解决以及传统粗放型灌溉模式的改变，不仅能够大幅提升灌溉用水的利用效率，有效缓解农业用水矛盾，而且能够推进农作物种植结构优化调整及土地规模化经营，这也是现代农业发展的必然趋势。但是，部分乡镇、村社推行节水项目的积极性不高、部分农户对此认识不足，这些因素给农业高效节水灌溉项目的初期建设及后期管理带来很大阻力，导致诸多问题，比如项目发展不平衡、管理机构不健全、传统灌溉模式制约高效节水项目的发展等。同时，项目在建时对于成本的管控和未来的运行管理及项目资产维护问题考虑较少，这些问题都在很大程度上降低了项目资金的使用效益。所以，对农业高效节水灌溉项目进行科学的绩效审计评价，保证项目所带来的经济、社会、环境效益得以持续发挥，帮助管理机构及时发现项目运行过程中存在的缺陷，提升其管理水平，这些都是当前工作亟待解决的问题。
虽然当前有部分学者对农业高效节水绩效评价这一课题进行了研究，但是每个地方的项目设施建设都存在其特殊性，具体案例还需具体研究。因此，本文以J 市农业高效节水灌溉项目为案例，通过理论研究总结以及实践经验分析，运用绩效审计逻辑框架构建针对 J 市农业高效节水灌溉项目的绩效审计评价指标体系，并在此基础上分析评价结果，根据评价等级提出改进建议，从而为相关领域的绩效审计实践提供指导。
1.2 国内外研究现状及文献评述
1.2.1 国外研究现状
1. 国外公共投资项目绩效评价指标体系方面的研究
国外学者们对公共投资项目的绩效评价这一主题的研究起步较早, KennethPrewitt（1975）认为绩效评价能够监督项目资金使用情况，也能从另一方面审查政府管理能力、工作效率及服务品质，特别是能够直观反映其在公共投资项目规划建设及资金运用方面的具体效益情况。Era Dabla-Norris（2012）首次提出 71个发展中国家公共投资管理过程质量和效率的多维指数，作者从区域和经济发展水平两方面收集了相对比较全面的不同国家的投资过程资料。除总体指数外，作者还通过探索子指数，指出研究人员和决策者可以分解和调查投资管理过程的不同维度。P. Pujadas（2017）等人通过层次分析法（AHP）分配权重并通过均匀化系数的计算衡量每个公共项目的投资需求，以巴塞罗那市属城市的生态、城市规划和交通区域为例，介绍了如何运用 MIVES 方法进行准确、一致和可重复性的评价。Chau, K.W.（2018）等人在实地考察 2014 年和 2015 年政府投资项目绩效评价指标体系（简称“案例指标体系”）；同时，作者结合新公共管理理论和依法行政理论编制了一套包含 23 个指标的体系（简称“样本指标体系”），与近期国内外政府投资项目的绩效评价相关，然后，就所提出的样本指标体系的具体优缺点进行深入的分析和综合评价。
2. 对农业高效节水灌溉项目绩效评价方法和评价效果的研究
Qiu Yuan-feng（2004）等采用数学模型确定不同模拟实验均匀性条件下总用水量对总收益率的影响，通过用水成本、价格收益率、滴管系统的均匀性、作物对水分的响应以及污染和污染的环境问题来确定最优的灌溉计划。研究表明，与传统灌溉方式相比，最优灌溉方式能达到节水增效的效果。Andrew（2011）等人运用一种趋势性的倾向得分进行相互匹配，分析马里不同灌溉工程大小的差别及其对农户的福利产生差异的影响。Sanjay Sitaram Phadnis（2012）等认为公认的可用水资源的数量和质量是大多数干旱和半干旱地区发展的限制因素，主要评估印度灌溉项目 Samrat Ashok Sagar（Halali）用水户协会（WUA）的效率，并使用数据包络分析作为基准，作为绩效评估工具，并整合规划，设计和有效管理可用水资源的基准过程，最终得出结论大多数用水户协会的效率均低于 70%。Aliasghar（2013）等从技术应用、运行管理、经济、社会和环境改善这五个方面运用层次分析法赋予指标权重，继而采用模糊三角数法对 4 个灌区的示范项目进行了绩效评价。
2 相关概念和理论概述
2.1 相关概念界定
2.1.1 高效节水灌溉
高效节水灌溉的主要是指对除了沙壤土渠、雨水输送和地表水漫灌以外的其他输水灌溉方法的总称。根据当前我国输水灌溉技术的现代化进程逐步加快，其输水灌溉则在我国传统土渠地表自然漫灌的基础上逐步发展和改造，并形成了喷灌灌水、微管道灌水以及地膜滴灌等多种灌溉方式，其水资源综合利用系数从0.3 逐步提高至 0.95，从而在很大程度上有效提升了我国农业生产灌溉用水的利用和管理效率。
2.1.2 高效节水灌溉项目绩效审计
从高效节水灌溉项目推广者的角度出发,该项目的绩效审计评价应归入政府投资项目绩效考核范畴。政府的绩效审计制度就是指政府有关职能部门或者各级人员通过自我考核评估、专家考核评估、公民及社会舆论考核评估等多重考核的机制，对政府行为主体或者各级人员在其工作中的表现及其所取得的各类业绩、做出的各种管理活动以及因此而产生的一系列影响进行客观、合理、准确的考核和评价,以此来发现项目在运行管理中的缺陷,以提出有针对性地解决措施，从而提升政府部门绩效审计评价工作的效率。
郑石桥等人在《论工程绩效审计》一文中首次明确提出“工程绩效审计本质的定义”,即建设工程管理绩效审计主要是指以一种比较系统的技术方法从建设工程管理绩效审计信息这个角度对工程建设及后期运行管理中各类经营主管单位所承担责任的具体履行状况进行绩效鉴证、评价和监督,并将其绩效审计工作成果的信息向利益相关者进行反馈，形成一种委托代理关系。本文所研究的农业高效节水灌溉项目属于公共投资项目工程中的一类，对该类项目进行绩效审计评价则是对其运行效果进行考察，并根据绩效审计评价结果对研究对象存在的问题提出改进建议，在提升项目治理水平的同时切实维护项目使用者的权益。
2.2 理论概述
2.2.1 可持续发展理论
可持续发展这一概念最早是于 1987 年布伦特兰女士在题为《我们共享的未来》的一份报告中正式提出的，将其定义表述为：“可持续发展（SustainableDevelopment Theory）是一种既能够很好地满足当代人的发展需求,又不会对后代生产生活的基本需求形成威胁。”该理论的宗旨就是为了达到一种共同、协调、公平、高效以及多维度的良性循环。
我国政府报告中提出的可持续发展战略已经明确指出农业可持续发展的重要目标之一就是推动灌溉方式向节约集约转变，而本文所研究的农业高效节水灌溉项目的建设和实施正有益于促进农业灌溉用水的节约,这一规划不仅与可持续发展理论的内涵相契合，还为后文所设计的“可持续性指标”提供理论依据。
2.2.2 公共受托责任理论
公共受托责任理论认为，接受社会公众委托而负有管理公共资源的单位或者个人承担着管理好公共资源的义务并且将其所拥有的资金运用和运营管理情况向社会公众披露的义务。公共受托责任起源于公共资源的一种委托代理关系，政府代为监督管理公共资源的具体使用情况就必须严格履行并管理好公共资源职责、并承担向公民反馈公共资源的使用情况以及其在运行管理过程中产生效益的责任，这种委托代理关系形成的义务即是公共受托责任理论的本质。
本文认为公众受托责任泛指本文通过实地调查构建 J 市农业高效节水灌溉项目绩效审计评价指标体系并对其进行绩效审计评价，体现了公共受托责任理论的具体内涵，也丰富了此类公共投资项目绩效审计评价的实践意义。
3 J 市农业高效节水灌溉项目审计案例分析······················· 16
3.1 J 市农业高效节水灌溉项目概况···························· 16
3.1.1 背景简介····································· 16
3.1.2 项目建设及资金投入情况··································· 16
4 J 市农业高效节水灌溉项目绩效审计评价指标的构建······················ 23
4.1 J 市构建农业高效节水灌溉项目绩效审计评价指标的目的和意义·········23
4.2 J 市农业高效节水灌溉项目绩效审计评价指标的构建原则··················23
4.2.1 科学性和可操作性······················· 24
4.2.2 系统性和相关性···························· 24
5 J 市农业高效节水灌溉项目绩效审计评价与改进建议····························· 39
5.1 J 市农业高效节水灌溉项目绩效审计评价·························39
5.1.1 J 市农业高效节水灌溉项目绩效审计评价思路设计·····················39
5.1.2 J 市农业高效节水灌溉项目绩效审计评价指标分析··
