本文是一篇审计论文，本文在 PPP 项目审计监管供需失衡的背景下，提出对 PPP 项目跟踪审计的思考。通过对国内外已有的 PPP 项目跟踪审计相关文献的整理，明确本文的研究方向为 PPP 项目跟踪审计，进一步探索 PPP 项目跟踪审计的优化路径。针对所要研究的目标，在对相关的概念和特征明确界定的前提下融合了本文研究借助的理论基础，而后分析了 PPP 项目跟踪审计的发展状况，针对具体PPP 项目跟踪审计案例，对 PPP 项目跟踪审计的实施展开全面分析以发现问题并寻求原因，最后提出完善 PPP 项目跟踪审计的对策。
一、绪论
（一）研究背景和研究意义
1. 研究背景
（1）我国 PPP 项目迅速发展的同时问题凸显
PPP 模式为公私合营模式的简称，是指在本应由政府建设的公共项目或向社会公众提供的公共服务中引入社会资本，与之共同建设。在经济快速的发展的大背景下，人民群众物质文化需要不断增加，而政府的财政资金在满足人民对公共设施及相关服务的需求增加方面存在很大的压力。Wind1统计显示，2018 年 8 月，地方政府债券总发行量达8829.7 亿元，达到 2016 年 7 月以来峰值。PPP 模式作为一种新型融资模式，在缓解地方债务压力、拓宽政府融资渠道、优化资源配置、提升公共服务质量等多个方面都起到了不可小觑的作用，但在其发挥作用的同时也带来了新的风险。
2014 年末财政部和发改委先后颁布 PPP 项目操作指南和指导意见。2015 年中旬，PPP 项目框架性文件发布，自此正式进入加速期。来自财政部政府与社会资本合作中心数据2显示，截止至 2017 年 6 月，我国 PPP 项目管理库入库项目共 13554 个，总规模 16.4万亿元；但截止至 2018 年 7 月底，我国入库项目总数减至 7504 个，总规模 11.52 万亿元。总数锐减的原因在于财政部 2017 年 11 月掀起的一场清理“风暴”，集中清退了存在违规情况的伪 PPP 项目。大量的清退项目意味着，PPP 项目爆发式增长的背后各种问题也逐步凸显出来，如项目的规范运作缺乏有效监管和法律约束、政府过度重视 PPP 的融资功能导致的政府决策失灵和 PPP 项目中风险分配失衡致使社会资本参与热情低等。
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（二）文献综述
1.PPP 模式风险与监管
PPP 模式，指政府与社会资本达成的合作关系，旨在将社会资本引入到道路、水利等公共事业的建设中以解决经济萧条下的财政资金短缺。Davis(1981)最早提出，PPP 模式兼容了公共部门与私人部门的参与，二者之间达成的是一种合作关系，这种关系的维系需要公平合作、平衡风险，为PPP项目的风险研究开创了方向。Grinmsy和Lewi（s2002）分析了资金成本与投资收益之间投入产出比的影响因素后，对 PPP 项目的风险领域进行了划分，包括政治、建筑、金融、管理、技术、自然和社会环境及残值风险，建立了PPP 项目风险框架。Jah 和 Abdul（2010）以马来西亚 PPP 模式的运用为对象，探究了PPP 模式在基础设施运用中表现出的问题，并进一步剖析了 PPP 项目成败的关键风险，并据此构建了风险管理模型。Richard Burke，Istemi Demirag（2016）基于爱尔兰的公路PPP 项目进行了研究，结果表明 PPP 项目的质量很大程度上取决于不同参与方之间的风险配置情况，同时他们指出，作为参与方的公共部门与负责评估及分配风险的部门机构之间往往都会存在合作关系。英国、美国、澳大利亚和德国等多个国家已经建立了较为完备的 PPP 项目监管体系以应对 PPP 模式推行实施中的综合风险，体系中包含了对监管的法律基础、监管主体、监管内容和监管方式的阐明与规范。世界银行也针对 PPP 项目监管搭建了学习平台，开设相关培训课程，以提高 PPP 项目监管机构的监管能力。
就国内而言，亓霞、柯永健等（2009）对中国 PPP 的失败项目进行了案例分析，归纳我国 PPP 项目面临的十三种主要风险，同时得出项目的失败往往是由多种风险组合所致。严晓健（2014）研究了 PPP 模式的特征，通过对国内外的相关研究梳理后提出：“伙伴关系”是 PPP 模式的首要特征，在此基础上，参与方通过“优势互补”，实现“利益共享”和“风险共担”。翟永威（2016）基于政府方参与者角度，以特许经营模式的PPP 项目为对象，依据谈判阶段的风险构建了 PPP 项目风险分担模型，通过建立风险评价指标体系并获取专家和参与代表的打分情况，得出参与方与风险承担方的适应及匹配程度。何雪锋和王秀霞（2017）基于不完全信息下的 PPP 项目运营与政府监管构建了非对称博弈模型，分析出博弈一方会随着对方策略选择的不同而改进自身策略选择。马恩涛等（2017）提出，西方国家如英国、德国等已然构建了健全的 PPP 项目监管体系，相关的部门配置、法律法规和政策基础较为完备，而我国的监管体系还在探索之中。裴俊巍、曾志敏（2017）对美国、韩国、德国和法国等六个国家的 PPP 监管制度进行了介绍的基础上，对 PPP 项目监管模式进行了分类，最后通过对国外经验的总结借鉴探讨了我国可能适用的监管模式。
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二、相关概念界定与理论基础
（一）相关概念界定
1. PPP 模式的概念及特征
（1）PPP 模式概念
PPP 有广义和狭义之分，广义的 PPP 十分宽泛，受研究目的和研究内容等因素的影响，国际间对于 PPP 模式的概念尚且未达成一致意见。广义的 PPP 可以分为三大类：外包类、特许经营类和私有化类。
外包类，政府仍为出资主体，社会资本出资比例较小或不出资，只承担工程项目中的单项或一部分工程。外包类 PPP 模式包括模块式外包和整体式外包。社会资本无项目所有权，承担的风险小，通过政府付费来获得收益。该种 PPP 模式对于缓解当下的政府债务压力作用相对较小，因为政府仍需投入大量资金。
特许经营类，政府和社会资本作为 PPP 项目的两大参与主体以“特许经营协议”为核心，社会资本通过出资获取一定期限内的项目使用权，期满移交，政府通过资产使用权的范围让渡节约成本，提高项目建设质量和效率。在运用此种类型的 PPP 模式时，双方会制定科学合理的风险分担机制，确保在规避风险时能够充分发挥各方优势。通过这种方式，政府既可以大幅度节约成本缓解融资压力，又能够利用社会资本的专业化优势满足项目的质量需求，社会资本也能够从中获取适度的经济收益，可谓“双赢模式”。因而特许经营模式是当前我国应用最为广泛的一种 PPP 模式。
私有化类，在此模式下，社会资本往往需要承担项目的全部出资并以掌握项目的永久所有权为回报，政府职能对其收费标准的决策进行干预。社会资本通过向用户收费以及政府的补偿性出资收回投资实现利润。私有化类型的 PPP 模式会使得政府面临丧失公共基础设施管理权的风险，因此实现完全私有化对于我国当下的情形来说并不适用。
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（二）相关理论基础
1. 委托代理理论
“委托代理理论”产生于专业化分工，被认为是现代公司治理理论的逻辑起点。上世纪 30 年代，美国经济学家米恩斯和伯利洞悉了并不是每一位企业所有者都具备担任管理者的能力，因此提倡将所有权与经营权分离开来，职业经理人这一角色应运而生。他们被企业所有者雇佣受托行使经营的权利，企业所有者与之形成了“委托—代理”关系。在这段关系中，委托人将经营权让渡于代理人并保留剩余索取权。委托代理理论建立在“非对称信息博弈论”的基础上，主要观点为：代理人和委托人因站在不同的角度而存在需求差异，这种差异通过非对称得以反映。非对称具体表现在以下两个方面：一是利益的非对称，委托人的目标是公司利益和股东权益的最大化，而在经济人假设前提下，代理人的追求为个人利益最大化，如收入、名利地位、充足的假期等；二是信息非对称，包括非对称的发生时间和非对称的信息内容，显然，相比于代理人委托人对信息的了解和掌握更为有限，而代理人则存在明显优势。利益的冲突和信息不对称的存在很可能会损害委托人的利益进而引发逆向选择。而委托代理理论的核心任务也正是研究在利益冲突和信息不对称的环境下，委托人如何设计最优契约激励代理人。
最优契约主要内容包括两个方面，即激励和监督。合理的激励机制能够在一定程度上缓解代理问题。马斯洛需求层次理论和激励——保健双因素理论是较为主流的激励理论。激励方式分为正负两面，正面的激励方式是通过设置与代理人目标相契合的奖励制度促使代理人努力完成组织任务，负面的激励方式即监督。监督是对一定时期内代理人经营行为的审查，通过组织内部设置的专职监督机构或聘请独立第三方进行。监督的方式可以一定程度上削弱委托人与代理人之间信息不对称的程度，使委托人对代理人的管理情况更加明确地掌控。
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三、PPP 项目实施及跟踪审计现状.......................20
（一）PPP 项目实施现状.......................20
（二）PPP 项目及其跟踪审计制度发展............................23
四、H 市地下综合管廊项目跟踪审计案例分析..........................27
（一）项目基本概况.................................27
（二）H 市地下综合管廊 PPP 项目跟踪审计情况..........................30
五、H 市地下综合管廊 PPP 项目跟踪审计优化建议...............
