本文是一篇审计论文研究，本文选取经过机构改制后调整重组的事业单位，资产管理内控制度建设处于初级阶段，从标准制定和实施机制维度对提出问题进行分析，并结合 COSO 框架五要素构建完善 F 事业单位资产管理内控制度，本文得出以下结论：第一，通过大量的文献阅读，本文分析了国内外政府资产管理内部控制制度的研究现状，认为我国资产管理内部控制制度主体理应将行政单位和事业单位进行区分，在阐述过程中，行政单位与事业单位的性质差异导致资产管理内控制度建设天差地别，并且事业单位资产管理内控制度研究应该首先明确事业单位定义，发展现状和特征。因此完善 F 事业单位资产管理内控制度改进对策时应考虑事业单位特性。
一、绪论
（一）研究背景及意义
1.研究背景
2019 年 3 月 29 日，财政部对《事业单位国有资产管理暂行办法》进行修改，新增有关科技成果自主管理权限，简化评估程序等内容，同时明确关于定价公开机制和故意低价处置国有资产行为的处置措施。根据 2017 年度国有资产管理情况综合报告显示：全国行政事业单位国有资产总额共计 30 亿元，占国有资产总额的 6.6%，由于行政事业单位的特殊性质，该部分国有资产虽然占比低，但数额大且难以管理控制，缺乏统一标准。因此需要做好事业单位资产管理内部控制工作，进一步完善国有资产管理体系，促进单位提高自身资产管理水平，为国有资产整体保值增值工作奠定基础。国家机关事务管理局组织开展 2018 年度中央行政事业单位国有资产决算报告编制工作时提出涉及机构改革的部门，资产根据不同划转情况，由不同主体报送。党和国家不断深化改革背景下，机构改制不仅影响着单位更迭和编制变化，而且有些需要进行资产划转，该过程资产的产权界定，产权纠纷调处均属于资产管理内部控制难点内容。
通过 2018 年财政部发布《行政事业单位内部控制报告》分析发现，行政事业单位内部控制工作主要分为六大业务活动层面，资产管理内部控制制度建立完成比例为第二，风险管控覆盖率却接近末位，事业单位资产管理内部控制实施效果与预期不符，资产管理内控制度未发挥与建立完成度相匹配作用，导致风险管控不到位。资产管理作为防止国有资产流失主要途径,建立完善资产管理内部控制具有一定必要性，而建立有效资产管理内部控制应当制定健全且完善资产管理内控制度基础，通过营造环境，人员培训，风险评估和加强监督保障内控制度实施。
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（二）文献综述
1.国外研究文献综述
不同地域存在不同文化，国家与国家之间性质和国情的不同决定国外并不存在“事业单位资产管理”这一说法。国外统一将政府在日常生活中履行相应职能而持有的基础物资称为政府资产，资产的日常使用和管理归为公共行政。国外研究者关于政府资产内控制度研究集中在三个方面：一是政府内控制度的作用研究；二是政府内部控制构建研究；三是政府资产内部控制研究。
（1）政府内控制度的作用研究
经过不断实践和完善，国外政府内控制度发展至今已经形成一个趋于成熟的体系，在政府管理工作中发挥重要作用。学者们对于政府内控制度的作用研究聚焦于提高执政效率、防止腐败、提高管理水平等方面，完善的内控制度不仅是政府管理工作中重要的基础，同时也会进一步促进国民经济发展。
Bagley（2013）以医保改革失败为例，指出一套有效的政府内控制度的重要性。表明实现高效率执政，首先必须制定强大的内控制度来保证政府官员行为和项目计划一致，进一步阐述完善的政府内控制度对整体公共服务效率提高，综合管理水平提升均起着促进作用。政府官员作为民众的代理人，在完善内控制度的约束作用更加能够保证委托人的利益不受侵害。
Shin 等（2013）研究检查机构在公共部门领域反腐败时的角色共享和合作时，提出可以通过制定一部新的法律制度来促进公共部门内部控制建设，有效防止腐败滋生。在阐述了政府内控制度可以提升整体内部控制效果的同时，也指出可以通过加大事后惩罚力度等方式杜绝贪腐现象滋生。随着政府内控制度的逐步完善，内部控制建设已成为政府工作的重要部分之一。
Saliterer 和 Korac（2013）在新公共管理改革的背景下，提出可以让公共管理者采取建立内控制度的方式来加强整体内部控制，以此应对地方服务的多元化和分散化带来的管理挑战。进一步彰显了建立完善的政府内控制度的必要性和重要性，内控制度作为完善内部控制的基石，发挥着不可忽视的作用。
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二、相关理论概述
（一）概念界定
1.事业单位
事业单位是指为了社会公益的目的，从事教育、文化、卫生、科技等活动并以非盈利性为主的社会服务组织。从内涵、职责、编制和工资待遇等均与行政单位存在本质不同。随着国家深化改革步伐不断前进，将事业单位科学划分为三类，承担行政职能，从事生产经营活动和公益服务。承担行政职能类事业单位逐步划归或转为行政机构，从事生产经营活动类事业单位逐渐转为企业，只有从事公益服务类事业单位继续强化公益属性，保留事业单位序列。
通过职责任务、服务对象和资源配置方式不同，进一步细化公益服务职能事业单位为公益一类和二类。公益一类指承担义务教育、基础性科研、公共文化和卫生以及基层基本医疗服务等公益服务，特点是不能或不宜由市场配置资源；公益二类则是可部分由市场配置资源，承担高等教育、非营利医疗等公益服务。如图 2-1。
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（二）理论基础
1.委托代理理论
委托代理理论起源于上个世纪 60 年代末，所体现的是一种契约观念，当时的社会存在着诸多问题，企业内外部信息的不对称造成的员工激励问题尤为突出，为了迎接即将到来的工业化社会，经济学家们开始探讨委托问题，委托代理理论进入发展阶段。委托代理理论主旨是在利益不均衡并且相冲突的情形下，如何进行最优化调整，从而获得最大化利益。
委托代理理论作为一种契约理论，核心是“一种关系”概念，在契约理论关系中，代理人基于某些利益因素和自身优势进而对委托人进行代理行为，行使相关权利，这种涉及两方的委托代理关系，随着生产力发展和规模化经济的出现而产生，透过现象看本质需求的是更加专业化、细致化、集中化的经济模式，从而使得对专业化代理人的需求日益加剧。然而，由于双方利益诉求不一致，作为委托方更偏向于个人财富最大化以及企业利益最大化，与代理方追求最大化经济利益的同时寻求更少工作责任和更多闲暇时间相矛盾，导致利益冲突产生。在矛盾出现时，具有强约束力的制度便可以管控双方行为，事业单位因其资金来源的特殊受相关法律法规约束力较大，侧面反映制度存在的必要性以及重要性。
委托代理问题主要是通过建立健全的制度来最大限度的降低委托人的损失。近年来，随着委托代理理论逐渐被应用到政府研究中，实践后发现存在两层委托代理关系，“资产所有权属于全体国民”决定了政府作为代理人接受全体人民委托管理资产；我国行政体制又将政府作为委托人将资产委托给事业单位进行管理，政府“身兼两职”使得在实践过程中爆发一些较为严重的问题，这些问题存在促使政府在履行责任的时候需要加强内部控制：一是腐败滋生和效率低下问题，信息不对称导致代理人拥有以权谋私的空间，然而满足自身利益时便可能损害公共利益，有因必有果，腐败行为的产生必将导致管理效率低下；二是委托代理关系形成后，出于自身利益考虑，代理人极易利用其拥有的信息和权力作出不利于委托人的举动。由此可见，委托代理关系本身的局限性使得事业单位履行职能离不开内部控制强有力的支持。
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三、F 事业单位资产管理内控制度现状......................... 16
（一）F 事业单位基本情况..........................16
（二）F 事业单位资产管理内控制度统计分析..........................17
四、 F 事业单位资产管理内控制度现存问题.......................... 21
（一）“三层文件”对比分析............................21
（二）访谈调查表整体分析......................23
五、 F 事业单位资产管理内控制度现存问题的成因分析...........................24
（一）未形成良好控制环境........................25
（二）风险识别与管控不足.........................27
六、F 事业单位资产管理内部控制优化路径
（一）明确控制环境要求，提升人员意识和管理力量
1.明确控制环境具体内容
控制环境包括治理结构、机构设置及权责分配、内部审计等。通过对 F 事业单位资产管理内控制度体系进行调整，将 F 事业单位机构重新设置和分配权责，如综合部、人事部和资产管理部进行隔断，并设置各自专属职能，防止一人多岗，多人同职等现象。明确指出不相容岗位分离要求的具体岗位以及职位；同时 F 在 F 事业单位资产管理内控制度中提出内部审计要求，包括时间，人员，细节等内容。事业单位资产管理的有效内部控制离不开完善的资产管理内控制度，通过一步步完善F事业单位资产管理内控制度，才能奠定良好资产管理内部控制基础。
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七、结论与展望
（一）主要结论
随着我国政府内部控制标准制定和实施机制研究不断深入，针对事业单位内部控制制度研究是必不可少的。完善的事业单位资产管理内部控制制度可以有效地防止国有资产流失，贪污腐败等事件发生，奠定事业单位资产管理内部控制基础，以保障事业单位资产管理内部控制形成，进一步提高单位资产管理效率。但是目前国内对事业单位资产管理内控
