本文是一篇审计论文，本文在地方政府性债务居高不下，PPP 项目火热发展的大背景下，针对 PPP 项目重大政策落实跟踪审计项目实践而进行分析，得出第一次审计结论不够准确。从而提出优化方案，并运用优化方案，从而得出更可靠的结论。说明审计期初对政府所处的身份进行界定，后续采用重要环节介入跟踪审计，以持续更新的 PPP 项目相关资料应用到 PPP 项目实施重大政策落实跟踪审计中有利于提出更合理的审计结论。
第一章 绪论
1.1 研究背景与意义
1.1.1 研究背景
（1）现实背景
项目的投融资渠道随着我国社会经济的发展正在多元化。自 2014 年以来，PPP模式在我国得到了大力发展。这正是因为它是政府与私营企业之间为利益共享和风险进行合作的一种模式。因为它有着非常重要并且很多的受益者，所以特别有必要对其进行审计和监督。而现有阶段审计模式一般为事后审计，很少有针对性的跟踪审计。在贯彻落实国家重大政策跟踪审计中防范政府性债务风险，查清政府支出责任必须要对现有阶段的 PPP 项目进行核查。由于 PPP 项目自身存在周期长、受益对象众多等特点，所以一般的事后审计难以发挥审计监督的作用，为了 PPP 模式的健康发展，本文针对政府支出责任方面提出对 PPP 项目实施跟踪审计方法。
财政部针对 2018 年度一到三季度的 PPP 项目发展情况，对数量变化情况进行了分析，项目数量以及资金额分别达到了 8289 个、12.3 万亿元，同比上年度末增幅分别为 22.29%、21.78%，管理库项目总体呈现稳中有升。通过图 1.1、1.2 我们能够清晰的看到 2017 年以来的投资额变动情况。
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1.2文献综述
1.2.1国外研究现状
（1）PPP 模式相关研究
各国对 PPP 模式不断的规范，导致需要经常性的调整相关的法律政策。比如2004 年 2 月由欧盟所颁布实施的 18//2004 号令《对 PPP 的处置方案》④。PPP 全生命周期的做法有一石二鸟之功[1]。Mc David 选取加拿大垃圾回收 PPP 项目进行了回归分析[2]。Domberger 等选取的 305 个研究样本城市均来自于英国和威尔士，对所辖范围的垃圾回收 PPP 项目进行了研究，发现通过这种模式能够使成本降低 22 个百分点[3]。PPP 对当期政府财政压力的舒缓很可能增大未来财政压力的负担[4]。政府借助于对合同义务进行购买的方式将现在纳税人获得的公共服务向后代传递[ 5 ]。Jagannathan 也指出，如果未能将政府负债因素充分考虑在内，那么 PPP 的作用就仅限于掩盖灰尘。等积累到一定程度后，后期可能会产生更多的费用[6]。Shaoul 等认为，PPP 通常都会聘请四大会计公司担任第三方机构，在项目开发中，他们一般都会充当顾问和评估者的双重角色[7]。V?lil? 指出，单纯依靠 PPP 本身根本无法使政府财政赤字的问题得到解决，但是事实上却给人们造成了与之相反的结果的假象。最近几年，学术界不再关注 PPP 在财政支出中的作用，而社会资本更多的是因为 PPP能够有效提升效率以及协同创新才向公共服务领域发展[8]。Engel 等认为，PPP 会导致损失未来的现金，并且这部分损失会将政府早期所节约的财政彻底冲抵[9]。Pollock等指出，英国在 PFI 项目的设施过程当中，以可行性支付的方式将 75%的成本转变成了政府债务，使得政府必须要对其它公共服务未来的开支进行缩减，使其未来财政负担加重[10]。
（2）政策落实跟踪审计相关研究
Pomeranz（1983）从事后审计向事前审计过渡,审计人员要特别关注审计的介入时点，选择合适的审计方法[11]。Jergeas（2002）深入研究了制约生产的关键要素，跟踪审计被广泛应用到了企业当中[12]。Wyse（2005）认为应当将审计作为签订合同的关键环节，并且对审计结果要及时进行公示，从而使交易双方的利益得到充分保障，即在现实当中要能够最大限度利用跟踪审计结果[13]。从全球的角度来看，国外早于国内制定跟踪审计的相关政策。其中，美国开始的时间为 1970 年，法国开始的时间为 2007 年，并评评估了该政策的有效性。日本，韩国和其他国家的国家审计机构也进行了与公共政策执行情况评估相关的审计工作，作为公司问责制审计的一部分[14]。在美国，工业公司通常面临高成本和低效率的问题，美国审计署（GAO）开始监督工业企业的建设项目，并进行了后续审计。
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第二章 理论基础
2.1 相关概念
2.1.1 PPP 模式相关概念
PPP(Public-Private Partnership)，是政府通过特许协议的方式吸引私人组织参与到政府公共物品的提供和服务当中，并以合同的方式对彼此的权责利予以明确，以确保能够形成最大合力，以实现预期的合作目标。其特征有：伙伴关系、利益共享和风险分担。运作方式主要有：BOT、BOO、TOT、ROT。按全生命周期分为识别、准备、采购、执行和移交等 5 个阶段。
2.1.2 重大政策相关概念
于 2014 年 8 月起，我国开始实施贯彻落实政策措施情况的跟踪审计。稳增长政策跟踪审计的内容主要如下：重大建设项目是否得到了有效的落地执行；财政资金是否得到了有效的利用；重大政策是否得到了有效贯彻；经济领域风险是否得到了有效的防范。总而言之，跟踪审计的主要作用在于对问题进行及时披露、对风险进行揭示、促进政策的有效落地等等。
2014 年 10 月，《关于加强审计工作的意见》，要求审计机关担负起推进国家政策落实的责任。2015 年将跟踪审计工作的重点为稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险。2016 年提出“三去一降一补”的政策。2017 年防范化解重大风险、精准脱贫和污染防治。2018 年全面深化改革、扩大开放成为政策主线。综上可以发现，政策跟踪审计以及面向公众所公布的结果都将以国家政策为核心，目的在于促进经济的稳定增长、推动经济结构的优化改革、保障民生的实现，以及使风险得以有效防控。每年审计的内容当中都会包含政策的执行情况，对其中所暴露出的新问题及时作出反映[37]。
跟踪审计国家重大政策的贯彻执行情况是国家审计服务于国家治理、促进经济高质量发展的一项重要内容[38]。较之于传统审计而言，重大政策跟踪审计包括了环保、投资以及财政等多个领域的内容，审计边界更为广泛，审计的侧重点更为宏观，审计范围更大[39]。在当前的形势下非常有必要将持续跟踪审计引入到对地方政府债务的监管工作中来，以便于发现存在的问题，确保能够有效的落实国家对地方政府性债务的相关管控要求。跟踪审计就是要前置监督手段，使监督更具成效。
本文的写作正是基于稳增长和地方政府去杠杆等政策而进行的研究。主要涉及稳增长中的重大建设项目推进实施情况、防范风险以及地方政府性债务等内容。
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2.2 相关理论
2.2.1 公共受托责任理论
西方国家对公共受托责任的研究可追溯到上个世纪六七十年代。而我国的政府审计研究起步于上世纪八十年代，杨时展教授开创了我国受托责任理论研究的先河，他为《世界审计史》第一版作序时提出，各级政府受托于人民，那么对于同级民意机构而言，其必须要行使自身的受托责任，并且为了不辜负民意的期盼，必须要采取有力的手段，以最小的代价最少的资源，获得更多的利益。这些思想在国家审计领域得到了普遍的应用，在实践中经过不断的完善后发展成为了与我国国情相符合的公共受托责任理论体系。在制度经济理论发展的基础之上形成了后来的代理理论，该理论的实现前提为“经济人”假设，并且还假设委托人和代理人之间有着不同的利益追求且双方获得的信息量不一致。由政府所主导的 PPP 模式，政府通过特许经营的方式吸引相关方参与到项目建设中来，尤其代为负责管理各项经营事项。在此过程当中，公众为委托人，政府则属于其代理人，委托企业将特定的产品或服务提供给公众，提供的具体方式包括有偿、政府财政补贴或者完全由政府承担费用。
受托责任关系存在于任何审计当中。审计同样开展的基本前提就是受托责任关系[41]。PPP 项目审计的出现也源自于委托代理关系，为了能够充分保证代理人的行为能够如实的代表委托人的真实意图，因此必须要监督权力的行使情况，确保其能够合理的运用其所掌握的权利，而实现这一目标所采取的基本手段就是审计监督，审计人员借助于自身所掌握的专业知识对政府行为作出科学全面的评价。PPP 项目审计主要用于监督和评价政府行为，促进项目绩效水平的提升，将必须要信息提供给决策者，通过监督发现问题并及时纠正存在的偏差。
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第三章 PPP 项目重大政策落实跟踪审计发展现状 ........................... 17
3.1 PPP 项目重大政策落实跟踪审计的发展现状 ................................. 17
3.1.1 理论研究有待加强 .......................... 18
3.1.2 实践研究日趋规范 ............................. 20
第四章 PPP 项目重大政策落实跟踪审计案例分析 ........................... 25
4.1 案例引言 ..................................... 25
4.2
