本文是一篇审计论文研究，在分析我国 PPP 项目的特点、实施和审计现状的基础上，从投资规模、行业和建设内容等方面选取具有代表性的 W 市污水处理 PPP 项目作为研究对象，对其进行全生命周期跟踪审计识别研究，以及对 PPP 项目的准备、采购和实施等阶段的审计研究得出以下结论：PPP 项目的广泛开展，对缓解地方政府债务压力、提高公共服务质量、拓宽政府融资渠道发挥了重要作用。目前，我国还没有以民营化模式运作的 PPP 项目，因此现阶段国家有权对所有 PPP 项目进行审计，政府审计成为 PPP 项目审计的主体。在全覆盖审计的背景下，确定 PPP 项目新的审计重点，建立 PPP 项目审计方法，实现对 PPP 项目的动态全面监督，是政府的一项紧迫任务。
1 绪论
1.1 研究背景、目的及意义
1.1.1 研究背景
公私合营模式简称为 PPP 模式，指的是政府部门与私人资本方之间，为对公共基础设施项目进行合作开发而建立起来的“风险共担、利益共享、全程合作”的命运共同体关系，目的就是为了减轻政府的财政负担，降低社会主体的投资风险。目前对此模式的理解有两种，一种理解为 PPP 模式是一种融资模式，另外一种理解该模式是一种新的管理模式。而准确的来说后一种理解更为合理，融资功能只是 PPP 模式中的一个部分或者一个功能。对于政府而言，PPP 模式可以使公众利益最大化，对于社会资本而言可以使投资更有保障，资金更安全、更高效。
在党的十九大报告中习近平总书记曾指出，对投融资体制及市场要继续深化改革，发挥投资对优化供给结构的关键性作用，作为投融资模式的重大变革与创新的PPP 模式，自 2014 年以来，开始在市政工程、交通运输、公共服务、资源环境、生态建设等 20 多个领域得到广泛推广及应用。从最近财政部公布的 PPP 项目来看，2019 年 1 月的整体 PPP 落地率为 39.84%，2019 年 12 月已经提升至 56.53%有了非常大的进步。一方面是由于 PPP 市场前一阶段大批不规范的项目得以清理出项目库，另一方面整体的投融资环境相对好转而使得相关企业的财务压力有所减轻。使得 PPP项目投资额增速维持在较为平稳的区间内，进入 2019 年，在不规范 PPP 项目逐步清出和流动性大概率继续放松的环境下，PPP 项目数量和投资金额将延续好转的势头。
随着 PPP 模式的迅速推广，政府开始关注 PPP 可能带来的风险，特别是一些地方政府以 PPP 的名义借钱和非法借钱，地方政府潜在的财务风险和企业经营风险加大。2017 年以来，国有资产监督管理委员会、财政部等部门相继出台文件，要求规范 PPP 项目运作，加强 PPP 领域风险管理。作为党和国家监督体系的重要组成部分，要积极把审计作为及时反映和披露 PPP 项目运行中的关键问题，发挥审计预防性和建设性的作用，并提出相应的政策建议，推动 PPP 标准体系建设和发展，是对公共资源、公共政策、公共服务、国家经济安全、公共利益最大化和最优化。中共十八届三中全会关于允许社会资本重新参与社会基础设施投资运营的决定，再次拉开了政府部门大力推广 PPP 模式的序幕，2014 年 5 月，财政部正式成立了 PPP 工作领导小组和 PPP 政府与社会资本合作中心，主要负责 PPP 与政府和社会资本相关信息的收集统计、咨询培训、政策研究、融资支持和国际交流。同月，国家发展改革委员会启动80 个 PPP 示范项目，鼓励社会资本参与建设和运营。
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1.2 文献综述
1.2.1 国外研究综述
（1）有关 PPP 定义的研究
英国、美国、法国、澳大利亚和加拿大等国家于上世纪 80 年代末，纷纷引入社会资本参与道路、桥梁等社会公用事业的建设项目中，但是却都没有对这一模式做出较为统一的定义。在随后的十几年时间里，此模式得到了广泛推广和应用。目前有一部分国家为了规范其运作模式，也相继颁布了相关法律法规，明确了其定义内容。
联合国经济发展计划署认为 PPP 是指营利性企业、非营利性组织同政府管理部门之间在公共基础设施建设工程项目上形成的相互合作关系的一种互利共惠形式。 通过这种形式的合作，每一方都能够比单独行动时取得更有利的预期结果。当社会资本主动参与 PPP 项目工程时，政府方不会将该项目的责任全部转移给社会资本方，但作为合作伙伴应合理分担责任和筹资风险。联合国培训研究院提出 PPP 是涵盖所有形式的不同社会制度的支持者之间制度化的合作。目的是解决这个区域内或当地的一些较为复杂结构性问题。PPP 包含两层含义；一个是私营部门和政府合作，以满足公共产品需求的大型公共项目的实施；另一种是对公众和私人倡导者之间的伙伴关系，以满足公共产品的需求。欧盟委员会认为 PPP 是指公共管理部门与私人企业文化之间的某种特殊合作经济关系，为了给社会公众提供的优质公共工程项目或服务是其主要目的。美国 PPP 委员会提出了 PPP 的外包和私有化，这使得建设项目在设计、建设、投资、运营和公共基础设施的维护方面可以充分利用私人资源，最终为大众提供服务、满足市民的需求之间的一系列公共产品的供给模式。加拿大 PPP 委员会则认为 PPP 是社会资本方和政府方之间的一种合作商业经济关系，可以根据合作双方各自的经验，通过合理适度的资源配置，实现风险分担机制和利益共享，最好程度的满足公众需求。中国财政部政府和社会资本合作中心则将 PPP 模式解释为是一种社会资本和政府部门在公共基础设施与服务领域所建立起的一种风险共担、利益共享的长期合作关系。社会资本方通过政府付费或使用者付费者等形式来获取投资利益，建设项目的设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作一般是由民营企业来负责；政府部门负责公共服务价格、基础设施和质量监管，最大化保证社会公共利益。
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2 相关概念界定及理论基础
2.1 相关概念界定及分析
2.1.1 PPP、EPC、PMC、DB、DBB 等项目模式
（1）政府与社会资本合作模式（PPP）
私人企业主动参与到社会公共基础设施建设和公共服务的模式称之为公私伙伴关系（英文简称 PPP）。具体是指政府和社会发展资本在一个企业项目的基础上与特许经营活动项目形成合作关系的管理工作模式。该公司负责项目的融资、建设和运营。在一般的普通情况之下是由政府相关部门直接和金融贷款机构签订贷款协议，这种协议不是普通意义上的担保，而是表现为政府部门对金融贷款组织的一种承诺保证，这不是一阵种简单的合同关系，而是政府相关部门同项目公司之间为社会所购买的相关产品或者服务，按预先签订的合同进行支付相关费用特殊过程。此担保协议的签订更容易使的项目公司从金融贷款机构取得资金。PPP 项目的资产规模、预期收益和政府担保内容都会直接对贷款的金额和形式产生影响。政府向私营企业授予长期特许经营权是企业融资结构形式的实质，并以此换取经济基础教育设施的加速建设和高效运营，其 PPP 模式结构图如图 2-1 所示。
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2.2 理论基础
2.2.1 物有所值理论
“物有所值”英文简称 VFM，最早起源于英国，是目前国际公认的 PPP 项目可行性评价体系。VFM 一开始只需要进行评估项目管理是否可以通过采用 PPP 模式，是否经济有效。随着证券化等多元融资渠道的出现，VFM 在印度、法国、英国等拥有丰富 PPP 运作经验的国家得到了广泛的应用，将 PPP 项目转化为全生命周期的综合评价体系，通过 VPM 对如何推进项目进行评价、如何运营项目，能够动态监测项目周期过长可能带来的风险。对“物有所值”的定义学术界目前尚未统一，主要观点：（1）“物有所值”指在建设项目在实施的全过程中，可以以较小的风险影响实现双效益优化、用最低的综合成本来实现目标。即对建设项目工程进行全生命周期目标管理，将建设项目当中的风险、效益和成本有效的监控。（2）“物有所值”的核心是可以用较低的成本购买高质量的服务，并获得相关的最大产出，相信在不考虑风险影响的情况下，通过建设项目的风险分担机制，根据有关各方的情况进行风险分配。（3）“物有所值”是政府综合考虑各种因素，即经济效益和社会效益都可以能达到的最大收益。政府的目标是把社会效益放在首位，对社会服务的供给进行优化。而所谓成本最低是相对于政府自身的建设而言的，而非为了追求更高的经济效益而对成本进行的盲目削减。2014 年，国家发展改革委员会和财政部发布了关于“物有所值”评价必要性的指导文件，即注意通过财务可持续性和资金效益评估有效的进行工作开展。
2.2.2 委托代理理论
20 世纪 30 年代由美国市场经济社会学家白利和梅斯提出的“委托企业代理关系理论”。因为他们洞察了实践中既有所有者又有经营者的弊端，主张所有权与经营权分离，企业所有者保留所有权，但经营权转让。在国家进行审计工作领域，审计委托人是代表社会公众的立法机关或者通过行政机关，以审计受托人是审计机关的方式，被审计单位是履行公务的其他一些国家安全机关或者可以使用国有经济资本的企业。在第一种代理关系中，“管理和使用公共资源”是受托人需要履行的责任和义务。因此，国家政府机关、国有中小企业受委托承担国有经济资本市场投资国有股份责任公司，但下列情形除外，审计工作机关履行部门对被审计管理单位的审计人员职责，也是社会审计机关的责任和义务。审计委托人与审计机构的关系也是受托责任关系。PPP 项目的审计关系也源于 PPP 项目的委托责任关系。 通过对项目全生命周期跟踪审计，利用公共信息披露来了解项目是否真的高效、低成本、负责任地实施，公众可以从政府的行动和立场的角度来保护公众
