摘 要:现行司法体制的行政化和地方化的弊端深刻制约着行政审判的独立性,集中表现为对行政诉讼管辖制度的影响。要解决这一问题,既应在现行司法体制下改革行政诉讼管辖制度,以渐进地解决现实矛盾;也可从行政法院的设置入手,从整体上解决问题,并对司法体制改革起到推动和促进作用。
关键词:行政诉讼;管辖;改革;行政法院
管辖,一般指对人员、事务、区域、案件等的管理和统辖。诉讼中的管辖权是人民法院司法权的实现形式,用来确定一个法院所拥有的权力性质和范围,以及划定可行使职权的地域界限。①管辖是行政诉讼中一项重要制度,明确规定管辖,有利于人民法院及时、合法地行使审判权,有利于当事人行使诉权;此外,从我国实践情况看,同一个案件,由不同法院审理,结果可能不同,管辖权如何规定,不只具有引导行政诉讼程序开始的程序意义,更重要的是具有保障裁决公正的实体价值。本文拟就行政诉讼管辖制度现状进行分析,并提出改革方案。
一、行政诉讼管辖制度现状及成因
一般认为行政诉讼法确定管辖规则主要遵循以下几个原则:便于当事人进行诉讼;便于法院正确、公正、有效地行使审判权;法院负担均衡,包括同级法院之间审判工作量的合理分工和上下级法院之间审判力量和审判工作量上的合理分配;原则性与灵活性的结合等。具体制度包括:级别管辖,分别就基层人民法院、中级人民法院、高级人民法院、最高人民法院管辖的一审案件作出规定;地域管辖,包括一般地域管辖、特殊地域管辖、共同管辖等内容;裁定管辖,包括移送管辖、指定管辖、管辖权转移等。
行政诉讼法实施以来,法律确定的管辖规则在实践中发挥了应有的作用,但是也产生了不少问题,造成行政审判权不能独立行使,影响了行政案件的公正审理和裁判,自然人、法人和其他组织的权益没有依法得到保护。
1·便于当事人进行诉讼和便于法院公正行使审判权两个因素之间存在着内在的矛盾。如果考虑便于法院公正审判,排除来自其他机关的干扰,就应当由较高级别的法院审理行政案件;如果考虑便于当事人进行诉讼,就应当尽可能地由与当事人住所地较近的基层法院管辖。正是由于立法上没有充分考虑到行政审判中可能受到的法外干预,造成当前级别管辖过低的问题,影响了行政审判权的公正行使。
2·法院负担均衡原则,作为确定行政诉讼管辖的一项基本原则是必要的,但是,行政诉讼法实施以来,尽管行政案件数量每年都大幅度上升,然而负担均衡至今仍然不是行政诉讼管辖中亟待解决的问题,所以,新的制度设计不应受到这一原则的束缚。
3·行政诉讼法关于级别管辖的标准,关于地域管辖一般标准的规定,关于不动产案件的管辖标准,以及关于共同管辖、裁定管辖的标准,都不同程度地沿袭了民事诉讼管辖的规定。在行政诉讼制度建立之初,这些规定是必要的,而且发挥了应有的作用,但是在不断发展过程中,逐渐显露出与现实的不适应性。行政诉讼与民事诉讼在诸多方面存在着差异,司法不统一、司法不独立以及司法行政化、地方化对行政诉讼的影响更大,因此,管辖制度应根据现有情况作出新的规定。
4·司法权对行政权的依附,在现实中造成了地方保护主义、部门保护主义和执行难的现象,法院很难站在公正的立场上裁判,因此有所谓“选准了管辖法院等于官司赢了一半”的说法。①管辖规则不是便于法院公正、有效审理,而是方便了“官官相护”。
笔者认为,出现上述情况的原因很多,但最主要在于目前我国法院设置体制和法官的选任晋升管理制度充满了地方化和行政化色彩,司法独立不过是空谈。行政诉讼被告的特殊性,使得司法不独立在行政诉讼中表现得尤为突出,危害尤为严重,具体表现如下:
1·法院在外部关系上不独立,这是司法权地方化的影响。我国法院系统是与行政区划对应设置的,司法辖区与行政辖区合一,法院的人事任免和财政供给分别受同级权力机关和行政机关的控制,在实质性权力关系上还受地方党委领导。这样,在现实中造成了地方保护主义、部门保护主义和执行难的现象。行政诉讼是解决行政争议的司法手段,作为被告的行政机关为了维持其行政决定,避免败诉,往往通过上述机关利用工作指导、人事任免、经济控制等权力来贯彻自己的意志,对法院、法官施加压力,从而干预审判权的独立行使。
2·法院在本系统内部关系上不独立,这是司法权行政化的影响。由于受到政治文化传统的影响,我国的司法体制、司法运行过程、法官制度都带有明显的行政化的色彩。各级法院之间决不是单纯的审级关系,实际上也和行政机关一样有行政级别,上下级之间存在着领导和服从的关系。上一级法院对下一级法院指导工作,甚至对个案进行“提前介入”,而下一级法院因处于被领导地位而不能不接受来自上级的“指示”,主动地向上一级法院请示汇报已成为通行做法。从法院的内部结构来讲,从院长、副院长、庭长到普通法官形成了一个等级体系,行政职位甚至成为衡量法官能力与水平高低的标准。法官对上级的依附性、遵从性为司法不公提供了温床,独立审判成为空谈。
3·在法院内部体制上,法官不独立。现行法律规定,行政案件审理实行合议制,必要时实行审委会制。这主要是考虑到行政案件一般比较复杂,实行“两制”便于案件审理,同时贯彻民主集中制原则,以保证司法公正和防止司法腐败。但实际情况是,实行“两制”往往导致审理与裁决相分离,多数案件最后由庭长、院长“把关”、“拍板”。很显然,这种以取消法官独立审判、削弱司法责任为特点的体制,非但不能实现其制度设计的初衷,反而对司法公正起着负面作用。
4·法官自身没有独立的条件和能力。徒法不足以自行,徒制度也不足以自行,虽然《行政诉讼法》的颁布实施具有“里程碑”意义,但如果没有具备一定条件的人员去具体运作,那么法律只能是一纸空文,甚至可能为牟取个别利益提供可乘之机。而人员是通过选拔、任用等一系列制度走上审判工作岗位的,又是通过待遇、奖惩、地位等具体制度来保障工作的有效性和持续性的。目前的行政审判队伍中,法官选拔途径各异,素质参差不齐,远没有实现“专业化”、“精英化”,同时法官待遇低,身份地位缺乏法律保障,加之司法地方化、行政化的环境所限,法官不可能做到对外无所畏惧、内心向往尊荣。在人情、金钱、上级命令面前,司法公正、保护人权的价值理念,或已抛之脑后,或已“心有余而力不足”。
“法治诞生于法律机构取得足够独立的权威对政府权力的行使进行规范约束的时候”。①只有法律机构有了充足的资源可以对政府权力加以制约时,法律才有望从政治中独立出来,并在社会调控体系中获得主导性地位,这样的社会,才能被恰当地称作“法治社会”,由此可见司法机构的独立在法治化进程中的重要意义。而“行政侵犯司法,特别是侵犯法官的独立,在任何时代都是一个问题”,②解决这个问题是一个系统工程,涉及到包括宪法在内的各位阶法律规范内容的调整和一系列相关制度的建立。方案的提出既要考虑有效性,也要考虑可行性,既要有远景规划,也要有近期目标。具体到行政诉讼管辖制度,既应通过局部的、渐进的步骤解决现实问题,同时也要有全局的、整体的方案,从而对司法体制改革起到推动和促进作用,以下就这两部分分别论述。
二、现行司法体制下行政诉讼管辖制度改革设想
(一)级别管辖
行政诉讼中,级别管辖是根据法院的组织体系和行政案件的性质、影响的范围及复杂程度来划分上下级法院间审理第一审行政案件权限的制度。显而易见,初审管辖权的确定是级别管辖的核心内容,而行政案件一审法院级别过低是目前行政诉讼普遍存在的问题。1·提高部分行政案件一审法院级别。包括以下两部分:
(1)以县级以上人民政府(不包括国务院各部门及省、自治区、直辖市人民政府)为被告的行政案件由基层人民法院管辖在实践中出现的问题较多,影响了案件的公正审理,不利于保障自然人、法人或其他组织的权益,改由中级人民法院审理为宜。
(2)以国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府为被告的行政案件应由高级人民法院行使一审管辖权。这既是出于减少行政干预、保障司法公正的考虑,同时也因为这一类案件一般情况比较复杂,专业性更强,高级人民法院在人员素质、审判条件上都较中级人民法院有优势,有利于案件的审理和裁判。而最高人民法院由于还有其他职能与任务,不宜增加一审数量,仍依照现行法律规定。
2·取消基层人民法院行政案件管辖权,由中级人民法院管辖第一审行政案件。理由如下:
(1)行政审判不独立在各级法院均有表现,在基层法院尤为突出。这有两方面因素。一是从基层政府机关来看,自古就有“天高皇帝远”,今天更是“上有政策、下有对策”,整体法治观念淡薄、法治环境较差,更容易出现以权压法的现象;二是从基层司法机关来看,相对而言,法官素质整体不高、依附性更强、抗干扰能力更弱,考虑到“后顾之忧”,公平、正义就都可以忽略不计了。
(2)取消基层法院的一审管辖权,不会造成法院负担失衡。有学者认为,法院负担均衡是确定管辖的基本原则之一,①实践部门有人担心改由中级法院一审会加重法院负担,进而影响案件审判。笔者认为,实际上不存在这一问题。首先,从每年的统计数字来看,虽然受案数整体呈上升趋势,但基层法院受理案件并不多(当然,这其中有多种因素,诸如“不敢告”、“不愿告”、“不会告”,等等,这里不作具体研究),一审案件交由中院管辖,确实会在现有基础上增加法院的工作量,但并不因此造成“负担”。其次,制度改革的同时,还有相应的具体措施予以保障。如基层法院负责行政审判的法官可以有选择的上调,以扩充中级法院审判队伍;中级法院可以根据地域、人口分布等情况设立若干巡回法庭(巡回审判问题以下详述),管辖范围可以超过原基层法院的司法辖区等等。本论文
