摘 要:公益诉讼,是指没有直接利害关系的公民、法人或其他组织针对国家机关的行为和不行为提起的诉讼。它对于监督行政权的合法行使,维护社会公共利益,推动社会的全面进步有着非常重大的意义。在我国,行政公益诉讼制度的建立有赖于对行政诉讼制度进行革命性的改造。
关键词:公共利益;公益诉讼;行政诉讼法
公益诉讼是相对于私益诉讼而言的,是指没有直接利害关系的公民、法人或其他组织针对国家机关的行为和不行为提起的诉讼。同传统的行政诉讼相比,行政公益诉讼有以下几个特点:原告通常是非法律上的直接利害关系人,他们依据法律的授权,以自己的名义提起诉讼;诉讼的对象是公共权力部门,审查的是国家机关的行为和不行为;诉讼的目的往往不是为了个案救济,而是为了维护公共利益;诉讼的功能具有明显的预防性质,因为诉讼的提起不以发生实质性的损害为要件,即对公益的侵害不需要现实地发生,只要根据有关的情况合理地判断其具有发生侵害的可能性即可提起诉讼;判决的效力未必仅限于诉讼当事人,而是遍及所有享有原告资格的人。
一、法治行政的逻辑要求:行政公益诉讼的价值分析
依据传统诉讼理论,法院在对行政行为进行实质性审查以前,首先要对诉讼请求进行两方面的审查:(1)原告适格。原告作为诉讼活动的发动者必须具有诉的利益,即必须同被诉的客体有直接利害关系。这一点在民事诉讼和行政诉讼中没有差别。(2)被诉的行为属于人民法院的受案范围。行政诉讼与其他诉讼相比,一个最明显的特点就在于它存在一个受案范围,即并不是对所有行政争议,行政相对人都可以向法院提起行政诉讼,只有当行政争议属于法律规定的受案范围之内,行政相对人才可以提起行政诉讼。显而易见,建立在这种理论基础上的行政诉讼制度必然会产生以下两个后果:一是行政主体的行为即使违法或明显不当,但如果没有直接损害相对人的合法权益,这样的行为不受司法审查;二是行政主体的违法或不当行为,即使损害了相对人的合法权益,但如果不属法律规定的行政诉讼受案范围,相对人也无法通过司法程序获得法律上的救济。可见,传统行政诉讼制度是以一定程度地牺牲相对人的利益,甚至是以一定程度地牺牲行政法治为代价的。
随着现代行政法治的发展,传统行政诉讼理论正经历着深刻的变革。一方面传统诉讼法关于原告资格的“直接利害关系”原则遭受了人们的普遍质疑,人们越来越清楚地认识到,作为公法的行政法应当具有不同于私法的禀性,它除了要和私法一道保护私益外,还要保护并促进公共利益的实现。①例如,英国1978年的法院规则规定,行政诉讼起诉权的验证方法是申请人必须在与申请有关的问题上有充分的利益。这一规定实际上赋予了普通公民对于国家公共权力部门未能依法维护社会公益的行为提起诉讼的权利。另一方面,在现代社会福利国家中,为了推行现代福利政策,行政权日益膨胀,行政权与司法权在国家权力结构中的地位发生了很大的变化,已经实际取得了支配司法权的地位。在这种情况下,行政诉讼的功能就从初期保护行政权的独立行使、防止并排斥司法权对行政权的僭越转变为监督行政权的合法行使,即监督行政主体依法行使行政权力,任何违法行使权力的行政行为,都可能受到来自法院的司法审查,以确保依法行政的实现。于是,各国行政诉讼制度对原告资格和受案范围的限制正在逐步放宽和扩大,越来越多的国家赋予公民基于维护公共利益的考虑而提起行政诉讼的权利。行政诉讼理论的这种变化有着深刻的理论和现实基础,它充分反映了现代行政法控制国家权力,保护人民权利,增进社会公益的时代精神。
第一,分权与制衡的题中之义。行政诉讼与民事、刑事诉讼制度的一个不同点在于它涉及了行政权与司法权这两种不同性质的公法上的权力。从权力运行的角度来看,立法机关不宜裁决具体纠纷,行政机关和司法机关都可以裁决纠纷。但由于行政纠纷中一方即为行政机关,因此行政机关不宜作为行政纠纷的裁决机关,至少不能作为行政纠纷的最终裁决者,否则将违反“自然公正原则”[1]。而行政诉讼实际上是法院通过对行政权的司法审查来实现对行政权的制约,这表明行政主体对某些行政管理事务的决定是否合法,不再由行政主体一家定夺。对于进入行政诉讼程序的行政行为,只能取决于法院对该行政决定的司法审查后作出的判决。并且在社会福利国家时代,随着行政权干预国家经济生活和社会生活广度和深度的不断拓展,越来越多的国家借助于司法审查制度对行政权的合法运行进行全面监督,这集中表现为行政诉讼原告资格的放宽和受案范围的扩大。
第二,以公民权利制约行政权的客观要求。自自然法思想家以来,以权力制约权力始终被看作监督和控制公权力的一个极其有效的手段,即便如此人们也从来没有否认过人民的权利对公权力的制约作用。在一定意义上,权利对权力的监督和制约较之于权力对权力的监督和制约更有意义。因为,国家机关并不是超脱于一切利害关系之外的,他们本身也组成了一个集团、一个阶层,他们相互之间也有直接的利害关系。这样,以公民权利制约国家权力就显得非常必要。英国著名行政法学者韦德指出,公共当局有许多权力与义务,这些权力与义务与其说是影响特定个人的,不如说是影响一般公众的。如果公共机构不适当地批准计划,或给下流电影发许可证展览,那它就对公共利益做了错事,而没有对任何具体个人做了错事。如果没有人有过问这件事的资格,那它就可以无视法律并逍遥法外,这种结果会使法律成为一纸空文。……因此,法律必须设法给没有利害关系或没有直接利害关系的居民找到一个位置,以便防止政府内部的不法行为,否则没有人能有资格反对这种不法行为。[2](p.364-365)虽然公民监督行政权力的途径很多,如下文案例一中公民可以向有关国家机关举报,甚至是越级上访,或由新闻媒体监督,或由人大等部门纠察等。但是,司法救济才是一种最根本、最重要的解决途径。法治的原理就是将社会的一切问题法律化,通过司法程序求得解决。正因为如此,在一定的条件下,赋予私人基于维护公共利益的需要提起诉讼的权利成了诉讼法今后的主要发展方向。
第三,行政法治发展的逻辑结果。就行政法的发展趋势来看,允许私人对行政机关损害公共利益(甚至不能增进公共利益)的行为提起诉讼,反映了当代福利行政、给付行政的逻辑要求。在资本主义初期,国家的职能仅限于“守夜人”或“更夫”,国家权力并不介入经济生活和社会生活领域,国家行政活动对人们的影响不大,即使发生行政违法,相对人在传统的诉讼机制下即可得到救济。进入20世纪以来,随着科学技术的发展和社会的进步,人类的生存质量得到提高的同时,也面临着种种棘手的问题。于是人们把解决这些问题交给了国家,这样国家的经济、社会职能不断强化,传统的政治国家逐步发展为当今的社会福利国家。面对日益增多的社会问题,国家职能已不能仅仅局限于守夜警察的角色,而要积极介入经济生活和社会生活,通过积极主动的行政促进社会经济的发展和人们生活水平的提高。可见,在社会福利国家时代,不仅行政机关损害私人利益的行政行为是不允许的,而且行政机关损害公共利益、甚至因消极不作为或不当行为因而不能有效地促进或保护社会公共利益的行政行为也是难以容忍的。对于前者,相对人可以通过传统的行政诉讼予以救济;对于后者,公民、法人或其他社会组织则可以通过提起行政公益诉讼实现对行政机关的监督和救济。
第四,维护公民权利的内在要求。行政权作为国家权力的有机组成部分,本质是属于人民的。维护并促进公民权益的发展是行政权的“天责”。
然而,在行政管理实践中,公民权利实际上常常会遭受行政权的不法侵害,并且在传统法律制度下缺乏有效的救济渠道。例如,“假设政府机关不批准某公司排放有害气体,或不允许其用有毒物质作食品着色剂,在这种情况下,该公司明显具备与行政机关进行争讼的资格。但是,如果给予了许可,个人就很难获得向法庭申诉行政机关的违法决定的机会,使自己应有的呼吸清新空气和享用纯净食品的法律权利受到侵害。也就是说,传统的适格理论建立在与生俱来的偏见上,在这套理论下,对个人或集体享受的经济利益大开方便之门,与此同时对公众或大部分公众‘零散性’的利益给予不当的区别对待。”为了“纠正这种严重的不公平现象”,“近年来,许多国家为纠正公共性不正当行为,倾向于同时赋予私人以提出诉讼的权利,不强调适格理论”。[3](p.83)
二、中国的现实:行政公益诉讼之必要性与可能性分析
自1989年我国行政诉讼法颁布以来,我国行政诉讼实践已经有了10多个年头,它对于培育人们的法治观念,保护相对人合法权益免受国家公权力侵犯,以及监督行政权的合法行使起了非常重大的作用。然而由于众所周知的原因,我国行政诉讼制度还存在种种缺陷,尤其是起诉条件苛刻和受案范围狭小极大地制约了我国行政诉讼实践的发展,并引发行政法学界修改现行行政诉讼法、适当放宽原告资格的限制和逐步扩大行政诉讼受案范围的呼声。而下列三个案例则告诉我们,改革和发展我国行政诉讼制度,建立我国的行政公益诉讼制度已经刻不容缓。
[案例一]1999年1月4日,建成于1996年2月16日的重庆綦江“彩虹桥”坍塌,造成40个平均年龄不到30岁的鲜活生命葬身江底。相关的报道中有一条深深触动人们的消息,那就是早在1995年末彩虹桥施工时,干过44年焊接的綦江齿轮厂退休工人周跃琪就为这一工程质量问题多次向县委县政府进谏,但结果没有人理睬,更没有人纳谏改进。无奈的老周只能预言该桥“顶多三年,三年必塌”,并告诫自己的家人别走那座桥。[4]
[案例二]浙江省桐乡市沈某获悉该市云龙建材厂存在严重偷逃税款行为,便署名向当地国税局举报,但过了三四个月未见对此事查处的结果与回音,沈某遂向法院提起行政诉讼,状告国税局行政不作为。
