摘要:中国近代具有现代意义的行政立法始于清末法制改革,在其后的40余年间,晚清政府、北洋政府、南京国民政府制定和颁布了数以百计的行政法律法规。这些行政法规是中国近代整个法律体系的重要组成部分,也是中国传统行政法律迈向现代行政法律的开端。中西法律文化冲突的时代色彩,现代法律形式和法律实质的对立和悖离,以及突出的阶级性和多变性,对中国近代的政治制度和行政管理产生了相当的影响。
关键词:中国近代史;行政组织法规;人事行政法规;行政监督法规;行政诉讼法规
现代行政法(Adninistrative Law)作为独立的部门法律,是以资产阶级政治制度为背景,伴随资本主义的产生而出现的。在数千年中国法律发展史上,《周礼》、《唐六典》、《元典章》、《明会典》、《清会典》等有关记述封建典章制度的文献,虽然具有大量行政法性质的规定和规则,但严格意义上的现代行政法是近代西方法律文化传入中国后开始的。台湾学者管欧认为,古时所谓行政,“并无一定之规范可行,即间有律例习惯,亦谨系拘束被统治者之一般人民,而非约束统治者本身,故行政法之观念,自无从发生。”[1](P190)我国大陆学者应松年也认为,“古代的行政法律规范与现代意义的行政法有很大的区别。”[1](P190)近代中国是古代行政法向现代行政法变迁的时期,由于门户洞开,西学东渐,现代行政法作为西方法律文化的重要组成部分,同西方文化一道开始影响和冲击中国,研究中国近代行政法规,不仅可以了解中国近代政治制度、国家行政机构的设置和行政管理状况,更有助于把握中国行政法律现代化的规律和特点。
一、中国近代的行政组织法规
行政组织法是行政机构设置及其权限的依据,依法设官分职并科学、合理界定和划分行政职权是现代行政组织法的基本内容。中国近代第一部具有现代行政法意味的规范性文件是1906年11月由清政府编制馆拟定的《内阁官制草案》。编制馆在向清朝最高当局呈递的《厘定中央各衙官制缮单进呈折》中,以“立法、行政、司法三权并峙,各有专属,相辅而行”为原则,拟设中央11部,并规定“行政之事专属内阁各部大臣”[2]。之后,编制馆先后拟定了内阁、外务部、民政部、陆军部、海军部、农工商部、邮传部、吏部、法部、学部、理藩部等官制草案,其中以内阁官制草案最为重要,这些官制草案大多虽未正式颁行,但却是近代中国最早的具有现代意义的行政组织法规。1911年5月,迫于国内外日趋严峻的形势,清政府又令宪政编查馆根据《钦定宪法大纲》起草和颁布了《内阁官制暨内阁办事章程》。该章程共15条,基本按照责任内阁的模式规定了内阁及各部的组成和职权,是近代中国第一部正式生效的现代行政组织法规。1911年10月武昌起义后,湖北军政府颁布了《中华民国军政府暂行条例》,共6章24条,旋即又修订为《中华民国鄂军政府改定暂行条例》(4章15条)。同年12月,各省代表会集武昌制定了带有宪法性质的行政组织法典《中华民国临时政府组织大纲》(4章21条),规定行政机关设外交、内务、财政、军务、交通五部。1912年1月,南京临时政府又制定了《中华民国临时政府中央行政各部及其权限》,设陆军、海军、外交、司法、财政、内务、教育、实业、交通九部,并制定了外交、内务、陆军、交通、教育等部官制,作为设置中央政府各机构的依据。1912年3月,南京临时参议院又制定了《中华民国临时约法》(7章56条),该约法虽系宪法性质,但有关行政机构的产生和职权的规定,是这个时期基本的行政组织规范。该约法规定临时大总统和国务员行使国家行政权,在政府组织形式上采取内阁制,即内阁负实际行政责任。北洋政府时期先后制定的行政法规有: 1912年6月26日公布的《国务院官制》, 1912年7月18日公布的《各部官制通则》及外交、内务、财政、陆军、海军、司法、教育、农林、工商、交通等部官制, 1914年5月3日公布的《大总统府政事堂组织令》, 1924年11月24日公布的《中华民国临时政府制》, 1927年6月18日公布的《中华民国军政府组织令》等,散见于宪法的行政组织规定有《中华民国约法》(1914年5月1日)、《中华民国宪法草案》(1919年8月12日)、《中华民国宪法》(1923年10月10日)等。北洋政府时期的行政组织法在政府组织形式上有内阁制,如《国务院官制》,也有总统制,如《大总统府政事堂令》,还有集行政、立法、军事大权为一的临时执政府制,如《中华民国临时政府制》,甚至还有号称北洋王朝“末代皇帝”的海陆军大元帅制,如《中华民国军政府组织令》。北洋政府时期南方政权制定的行政法规也为数不少,主要有:《军务院组织条例》(10条) (1916年5月7日)、《中华民国军政府组织大纲》(13条) (1917年8月31日)、《修正中华民国军政府组织大纲》(15条) (1918年4月10日)、《中华民国政府组织大纲》(7条) (1921年4月7日)、《中华民国国民政府组织法》(10条) (1925年7月1日)等。在政府组织形式上也较为杂乱,有总统制、元帅制,还有总裁合议制(相当于委员会制)。南京国民政府时期制定的行政组织法规有1928年10月公布的五院制的《国民政府组织法》(48条),到1948年5月止,《国民政府组织法》先后13次修改。与此同时,还相继制定了内政、外交、财政、教育、交通、实业、铁道等各部组织法, 1948年5月,“行宪”后又公布了总统制的《中华民国总统府组织法》。严格地说,上述《中华民国临时政府组织大纲》、《中华民国军政府组织大纲》、《中华民国政府组织大纲》、《国民政府组织法》等,并非专门的行政组织法规,所谓“政府”并非专指行政机构,实际上是包括行政机构在内的所有国家机构。而1947年3月制定、同年12月修正的《行政院组织法》则是比较典型的行政组织法规。这是根据五权宪法的原理,把国家机构分为立法院、行政院、监察院、司法院、考试院五个部分,对行政机构———行政院的组织机构、职权进行详尽规定的行政组织法。
二、中国近代的人事行政法规
按照现代行政法理论,人事行政法规是政府机关工作人员产生和管理的法律依据。以科举制为核心的中国古代文官制度尽管有其悠久的历史和较为规范的管理,但近代中国具有现代意义的人事行政立法始于南京临时政府时期。孙中山在批复《内务部请颁文官试验令》中指出:“今当民国建立伊始,计非参酌中外,询事言考,不足以网罗天下英才。”[3](P28)由于临时政府存在时间短,仅发布过《临时大总统关于慎重用人令》等指令,尚未有系统的人事行政立法。北洋政府时期制定的有关文官任用和管理的行政法规多达数十个,主要有:文官分类法规,如1912年10月16日公布的《中央行政官官等法》,将行政官按品位分为特任、简任、荐任、委任四级,并根据文官所从事的职事类别,将文官分为行政官、外交官、技术官、征收官、审计官、法院书记官、监所官等系列。文官考试法规,如1913—1917年先后公布的《文官高等考试法》、《文官普通考试法》、《外交领事官考试法》、《司法官考试法》、《文官高等考试令实施细则》、《文官普通考试令实施细则》等,分别实行的文官考试法规其实施目的与文官职位分类法相适应,以实现“各效专长,冀无用非所学之弊”[4]。这些法规较详尽地规定了文官考试的资格、考试机关、考试科目、考试程序和录用范围。文官任用法规,如1913年起先后颁布的《文官任用法草案》、《文职任用令》、《文官任用法》、《文官甄用令》、《文官任免执行令》等,对文官任用的标准、资格、程序作了专门规定。在资格上除经文官考试取得任职资格外,北洋政府还规定,“当文化递嬗之会,学术、经验,两难偏废”,应“不惜设例以待非常之士”。[4]文官惩戒法规,如1913—1918年先后颁布的有《文官惩戒委员会编制令》、《文官惩戒法草案》、《文官惩戒条例》、《纠弹法》等。这些法规规定文官惩戒机关为文官高等惩戒委员会和文官普通惩戒委员会,对文官的惩戒在程序上主要采用行政程序而非司法程序。惩戒的方法为:褫职、降等、减俸、记过、申诫等。文官待遇、保障法规,如1913年颁布的《中央行政官官俸法》、《外交领事官官等官俸令》、《文官保障法草案》, 1915年颁布的《文官恤金令》等,大致规定了文官的薪俸待遇、法律保障和抚恤制度。南京国民政府时期人事行政立法的重点是建立公务员制度,有关公务员考试、任用、管理的法规、法令多达上百个,主要有以下三类:一是有关公务员考试和管理机构的法规,如《考试院组织法》(1928年10月8日)、《考选委员会组织法》(1929年8月2日)、《铨叙部组织法》(1929年8月2日)、《典试委员会组织法》(1929年8月2日)、《考绩委员会组织通则》(1935年11月1日)等。这些法规明确规定了公务员的考试由考试院设置考选委员会、典试委员会、襄试处、试务处进行,考试期间典试委员会、襄试处、试务处全部人员回避。公务员的管理由铨叙部负责,铨叙部掌管全国文官、法官、外交官及其他公务员及考取人员之铨叙(管理)事项。二是有关公务员的考试法规,如《考试法》(1929年8月1日)、《考试法实施细则》(1930年2月23日)、《典试规程》(1930年12月30日)、《典试法》(1935年7月31日)、《襄试法》(1930年11月26日)、《监试法》(1930年11月25日)、《特种考试法》(1931年3月21日)等。这些法规规定公务员的考试因资格和用途的不同分为普通、高等和特种考试三种,并较为明确地规定了公务员考试的时间、地点、科目、录取人数、考试形式及考试程序。三是有关公务员任用、管理的法规,如《公务员任用法》(1933年3月13日)、《非常时期公务员任用补充法》(1942年11月6日)、《现行公务员甄别审查条例》(1933年3月1
