摘要：本文以《江宁县东山镇副业公司诉南京机场高速公路管理处损害赔偿案》为案例，从法律角度探讨了高速公路公路管理机构与通行者的关系，并指出了现行高速公路管理机构存在的弊端以及改革方向，为进一步理顺高速公路管理体制，提高服务意识水平与服务水平提供了一些启示。
1． 案例思考
1．1问题的提出
假如有人提出，设某车在高速公路上停车抛锚，可否根据《合同法》第60条之规定（高速公路管理机构对通行者有协助、保护、照顾和提供必要条件的义务），认为高速公路管理机构应当主动提供清障车并且是免费的？因为《合同法》第62条规定“履行费用不明确的，由履行义务一方负担”，而高速公路管理机构有义务保证高速公路的畅通与通行者的安全并协助通行者顺利通过高速公路。假如是收费的，则通行者是被迫接受其独家服务的，这又违反了《消费者权益保护法》第9条“消费者享有自主选择商品或者服务的权利”。假设高速公路管理机构即便有物价局批准的收费标准，该格式合同是否又会被通行者根据《合同法》第40条“提供格式条款一方免除其责任、加重对方责任、排除对方主要权利的，该条款无效”而认定为无效呢？参考《合同法》第301条“承运人在运输过程中，应当尽力救助患有疾病、分娩、遇险的旅客”。在高速公路上停车抛锚是一件具有危险性的事，若高速公路管理机构对此采取不闻不问的态度（甚至借机敲竹杠），这即有悖于一般的善良道德风俗，也是于民法的基本原则——诚实信用原则相违背的。正如对于游泳池的溺水者，没有哪一家游泳场的救生员敢收钱一样，这两者的法律基?
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再比如高速公路上某路段由于某种客观原因，致使该路段的线形技术指标低于规范要求或因平纵组合的问题而造成视距不良，从而成为易发生事故地点。若某车在此路段出事，可否根据《合同法》第62条“质量要求不明确的，按照国家标准、行业标准履行”而将高速公路管理机构或设计者告上法庭？是否有一天通行者——有可能就是王海，会依据《消费者权益保护法》以高速公路管理机构涉嫌欺诈而要求双倍索赔？若有的地方由于收费和宣传上的原因，将一级公路的设计冠于高速公路的头衔，虽然通行者要推翻这个头衔几乎是不可能的（专家组不可能脱离社会而采取完全客观、公正的立场），但要指出它什么地方不符合高速公路的设计标准却是轻而易举的（不符合高速公路的标准，在法律上即意味着消费者没有得到高速公路的服务）。
对于以上疑问，有人认为根据《公路法》和行政组织方面的法律法规，高速公路管理机构是国家行政管理机关的内部机构，同时又是法律授权的组织，其职能是负责高速公路的管理和养护，所以高速公路管理机构与通行者的关系仅仅是管理者与被管理者的关系，而不是平等民事主体关系，因此适用法律上不正确。
我们认为以上观点十分简单而且带有强烈的计划经济色彩，总以为高速公路管理机构是公家人，生怕国家吃亏，（实际上是几十年形成的垄断行业的特权思想与官商作风，怕的是既得的部门利益吃亏），而通行者也从来不敢对高速公路管理机构提出任何异议，这些观念和现行高速公路管理体制有着密切的内在联系。而在几十年计划经济基础上形成的现行高速公路管理体制政企不分、企事不分，过分强调国家利益而忽视相对人的利益，其国家经济管理职能和国有资产所有者职能界定模糊，使其在市场经济中即充当运动员又充当裁判员。从长远来看，对我国高速公路的发展是不利的。
让我们先看看不久前引起广泛争议的一个案例，这里，笔者不想对案件本身发表过多评论，仅就本案的法律性质以及涉及到的多种法律关系进行引申性地探讨：
1．2案例：
1997年，江宁县东山镇副业公司的桑塔纳轿车经禄口收费站驶于南京机场高速公路，行驶中因避让过往车辆遗落的彩条雨布而撞上护栏，导致一死三伤。公安交管部门认定“该车在高速公路上正常行驶，对前方道路中障碍物无法预见，发生事故时无违章行为，属意外事件。”机场管理处对于撞损护栏等设施作出交通行政处理决定，确定其避让处置不当，撞坏公路设施，责令起赔偿损失4800元。1998年，江宁县东山镇副业公司根据《公路法》、《民法通则》、《消费者权益保护法》向南京市雨花台区法院提起诉讼，要求机场路管理处赔偿其损失23.1万元。
雨花台区法院经审理后认为：1.机场路管理处作为高速公路管理部门，《公路法》赋予其对过往车辆收取通行费，对出现损坏、污染路面、影响公路畅通的单位和个人进行管理的权利，同时也规定了对高速公路有维修保养和采取措施保障他人安全的义务，而机场管理处未能举出充分证据，证明事故发生当日以按照有关路政管理制度进行了巡查。2.造成本起交通事故的路障应由机场路管理处及时发现并清除，法院认为机场路管理处疏于巡查，未能正确履行保证公路安全畅通义务，违反了合同义务，依照《民法通则》，被告应承担民事责任。3.判决机场管理处向原告一次性支付财产损失14.3万元，并承担诉讼费4360元。
笔者认为该案暴露出许多问题值得我们思考，尤其是高速公路管理机构与通行者之间是合同关系还是行政管理关系，这一根本性的问题反映了市场经济的要求与计划经济思维方式的激烈交锋，由此可以看出本文开篇提出的清障车等问题并非空穴来风。
2．公路管理机构的法律地位。
首先，公路管理机构是否行政机关。我们知道行政机关是依宪法或行政组织法的规定而设置的行使国家行政职能的国家机关，这包含着三层意思：首先，行政机关是国家机关，是由国家设置、代表国家，行使国家职能的机关；其次，行政机关是行使国家行政职能的国家机关；第三，行政机关是依宪法或行政组织法的规定而设置的行使国家行政职能的国家机关。具体地说，行政机关必须具备以下几个条件：一是依法成立；二是国家权利机关的执行机关，管理公共事物是其唯一职能；三是列入国家编制，费用纳入国家预算；四是不以经营为工作内容，不以营利为目的。在国家编制里，是没有高速公路管理机构这个行政机关的；从其工作内容来看，其职责不仅仅是对高速公路实施管理，更主要的是对高速公路进行经营；从其经费来源来看，不是财政拨款，主要是车辆通行费，采取的是自收自支，自负盈亏的管理方式。所以，它不是高速公路的行政管理机关。《公路法》第8条非常明确地规定“国务院交通主管部门主管全国公路工作。县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区内的公路工作。”即交通部门（也就是交通局）才是高速公路的行政管理机关。而公路管理机构的职责却是《公路法》第35条“公路管理机构应当按照国务院交通主管部门规定的技术规范和操作规程对公路进行养护，保证公路经常处于良好的技术状态。”即公路管理机构具有公路国有资产管理职能，也就是国有资产所有者职能，同时还具有物业管理的性质。那么，高速公路管理机构的公路行政管理职能是从哪里来得呢，根据《公路法》第8条第四款“县级以上地方人民政府交通主管部门可以决定由公路管理机构依照本法规定行使公路行政管理职责”。以及第57条“本章规定由交通主观部门行使的路政管理职责，可以依照本法第8条第四款的规定，由公路管理机构行使”。显然，该规定已将公路管理机构排除在行政机关之外，其实质是授权行政机关可以委托执法，而受委托执法和行政机关是两个完全不同的概念。根据《行政处罚法》第18条“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。”和第19条“受委托的组织必须符合以下条件：（一）依法成立的管理公共事物的事业组织；（二） 具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；（三） 对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定”。由此可知，高速公路管理机构不是行政机关或其它国家机关，而是依法成立的管理公共事物的事业组织，其行使的行政职权来源于交通部门的委托。所以，根据《公路法》和行政组织方面的法律法规，公路管理机构是法律授权的组织，其职能是负责公路的管理和养护，对出现损坏、污染路面进行管理；同时，受交通主管部门的委托，依照《公路法》行使公路行政管理职责。显然，公路管理机构具有行政属性。但另一方面，公路管理机构对高速公路有维修保养和采取措施保障公路畅通，保障行驶车辆安全的义务。同时又有收取过往车辆通行费的权利，在这一权利义务行使过程中，公路管理机构与通行者之间是平等的民事主体，都享有权利和承担义务，其权利义务是对等的。因而，公路管理机构有具有民事属性。然而，在现实中又有两种情况：一种是公路管理机构对公路的路产路权进行管理，而通行费却由公路开发公司收取。另一种是公路管理机构既管理又收取通行费。对于前一种情况，公路管理机构是行政管理主体，而公路开发公司是民事主体；对后一种情况，公路管理机构既是行政管理主体又是民事主体，因为公路管理机构收取的通行费用主要用于公路的养护与维修。
顺便指出，曾有人提出出于统一与效率的考虑，应将高速公路的安全管理职者交由高速公路管理机构承担。笔者认为既然高速公路管理机构是事业单位，而非行政机关，它能否具有交通安全管理职者，要看法律是否授权公安机关可以在其法定权限内委托公路管理机构执法，否则，就有违法之嫌，极易被通行者以其无行政处罚权而告上法庭。
3．公路管理机构与通行者之间的关系
高速公路管理机构与通行者之间究竟是什么关系。马克思曾说：“没有无权利的义务，也没有无义务的权利”。这两者之间：高速公路管理机构提供符合设计标准的高速公路是其主要义务，收取费用是其
