摘 要: 目前我国已经形成了行政法制监督体系,发挥了重大的作用,但也在行政法制监督意识、监督主体、监督客体、监督内容、依据、方式等方面存在缺失,必须提高行政法制监督意识,规范多元监督主体,扩大监督范围,明确监督对象,丰富监督依据,改进监督方法等,以提高行政法制监督的有效性,促进依法行政。
关键词: 行政法制;监督;缺失;解决方法
许多专家学者对我国行政法制监督在不同的内涵上,从不同的角度进行了积极的探索,以促进我国行政法治建设,推动依法行政,依法治国的进程。在此,将行政法制监督定义为:具有法律所赋予的监督权的组织和个人为确保行政行为的合法、合理和高效而对行政机关及其工作人员的行政行为依法进行的监督。从我国宪法和相关法律的规定和法律实践可以看出我国已初步形成纵横交错的行政法制监督体系,发挥了有效的监督功能。我国行政法制监督正在不断地向制度化、规范化、体系化方向发展,不断有创新的重要制度出台[1]。但是,我国行政法制监督还不够健全和完善,行政管理中存在的明显缺陷很大程度上暴露了我国行政法制监督体制的种种缺失不足[2]。对这些问题学术界已有一些分析[3]。本文着重从行政法制监督的若干要素角度出发,发表笔者的一孔之见,以飨读者。
一、行政法制监督意识方面之缺失及解决方法
目前,全体社会成员的行政法制监督意识还比较淡薄。社会的任何事业都是人推动前进的,再好的制度没有高素质的人去执行也是枉然,因此提高人们的监督意识是完善行政法制监督的首要前提。中国传统的关于法的认识在人们的观念领域有很大影响,一直困扰着中国法治现代化[4]。人们对法治要义就在于作为法治主体的人民以法治权还不能普遍地从内心里接受。作为一般群众,国家主人翁的精神不足,还存在些惧官不敢告官的心理,缺乏清晰的积极、自觉参与行政监督意识[5];作为有法律效力的监督权的主体,又往往碍于人情、关系等而疏于监督;行政机关及其公务员监督意识薄弱,或者消极监督、虚监[6],或者不愿受监督怕受到约束,甚至抵制监督。
针对以上不足,必须大力加强和创新监督宣传教育体制,提高全社会成员的监督法制观念,使监督主体树立积极监督意识。监督客体主动接受来自各方面的监督,同时加强行政机关内部的监督。充分利用多种有效形式进行长期的持之以恒的宣传教育。继续切实开展普法教育,避免走过场,搞形式。进一步通过报刊杂志,影视广播,并高度重视电脑网络等大众传媒加强宣传,形成良好的法制教育环境。尤其要加强法制监督意识,使全体社会成员真正明白国家权力来源于人民,政府是人民的政府,公务员是人民的公仆,必须全心全意为人民服务,不能因为手中有权,就可以不受约束,为所欲为,而是要受到监督,任何人都不例外,从而促使社会成员树立起积极参与行政监督意识,国家监督恪尽监督职守意识和作为被监督者的政府和公仆应该自觉接受监督的意识。
二、监督主体方面之缺失及解决方法
首先,我国行政法制监督主体多元,但相互之间缺乏应有的配合沟通和有机的协调,或推诿谦让或重复监督,使监督工作难以真正落实,影响了行政监督的权威性和有效性,甚至还有相当一些行政领域处于“监督真空”状态,如:对违宪行为的监督,对军事委员会的成员及其行为的监督,对行政机关的抽象行政行为的监督,对不属于行政诉讼范围的国家行为、行政自由裁量行为和行政机关最终裁决行为的监督。各监督主体之间各自的监督范围、领域、权限划分不清,责任不明,没有形成疏而不漏的监督网络,存在大量“虚监”、“漏监”等问题,影响了监督行政的实效[7]。
解决以上问题,最重要的是要发挥人民代表大会在监督体制中的领头羊作用。根据我国宪法,权力机关对行政的监督是根本的监督。应该在人大内部设立一个专门行使监督职能的监督委员会,统一领导和协调社会各监督主体的工作,真正形成国家监督、党的监督、社会组织监督、人民群众监督并举,彻底解决群龙无首,互不衔接,甚至制肘的混乱现象。此外还要进一步加快行政监督法制化进程,尽快制定《监督法》、《新闻法》等法,完善《行政诉讼法》、《行政监察法》等法,使各类监督具有明确的主体权限、职责范围、法律依据、法定监督程序和监督手段。其中特别要增加监督过失责任的内容,以提高监督力度,抑制“虚监”、“漏监”。日本等国的学者提出“监督过失”的理论。所谓监督过失,是指二个以上有从属关系的行为人,即监督者与被监督者之间,由于被监督者在监督者的懈怠监督下而故意或过失地实施了犯罪,而相应地追究监督者的过失责任[8]。在我国刑法实践中已采纳过监督过失的理论。本文认为为提高法定职责监督主体的监督责任心和力度,提高监督的有效性,有必要在监督法中采纳此种理论。
其次,监督主体方面还存在监督主体缺乏独立性的问题[9]。权力机关监督的独立性表面看很强,但实际上还是被一些因素所左右,未能真正独立行使监督权力,仅能靠人大会议及常委会的事后监督。对行政机关的真正的弹劾、罢免、质询等权力行使不够,由于实行的是集体领导制,因而监督工作不能落实到人而切实可行。鉴于我国目前权力机关的监督缺乏具体操作手段,而且监督的力量不是十分明显,借鉴外国成功的监察专员模式,结合我国国情,建议设立监督专职人员的人大监督专员制度,上述建议设立的人大监督委员会就由监督专员组成。监督专员进行分工,分别对不同领域的公共权力进行监督。
司法监督还需完善。宪法和诉讼法都规定司法机关独立行使司法权,不受任何干涉。但实际上司法独立未真正实现,司法机关的人、财、物没有独立于政府,造成了司法的依附性,作为社会最后的救济权力和公平正义象征的司法权也未得到人们的充分信任。司法独立是依法治国首要原则和司法自身的本质要求,而为使司法权监督制约行政权有实效,更需司法独立。为此应在制度上保证司法机关在人、财、物等方面相对独立于行政系统。
行政内部监督不论从形式到内容都缺乏独立性。一般监督就是上、下级之间的相互监督,由于隶属的行政关系导致难予有很强的力度,横向的政府部门监督又都是“同仁”你好我好,难动真格。专门监督虽有专门法律规定,按说既有利又有理,应是最有效的,但其人隶属于行政系统内部,财物由政府提供,人在政府内部受双重领导,没有相对独立性。让一个没有相对独立性和相对权威性的机构去实施监督,难免出现一些犯罪同时却能得到褒奖的令人费解的现象。因此,要建立广泛而普遍的一般行政监督。为了加强上级政府的监督,应加强下级政府的法制监督。政府的法制监督是一种对全部行政行为进行事前、事中、事后监督而且有行政强制性和权威性,通过首长监督、上下级政府监督、政府各部门监督而实现。为增强监督责任心,可设立行政失察责任制,在监督中有过错的,应予行政处理。对行政监察和审计专门监督进一步完善。主要是提高其独立地位。有不少人提议将其移出行政机关,隶属于人大或其他部门,本文认为关键的不在这种形式上的独立,而在于实质上的独立,也就是在监督人员的去留、升降、办案经费和设备等也即人、财、物的决定权应脱离被监督对象,并有法制保障,故而应完善《监察法》《审计法》增加这方面内容,真正做到独立,充分发挥监督作用。同时,应明确监督权责,建立监督责任制,尤其对监督不作为要高度重视,把考核实施法律、履行法定职责与法定职责监督人员的职务、工资、奖金等利益挂起钩来。
新闻监督作用还没有充分发挥出来,多数新闻媒体受控于政府。虽然一些电台的节目起到一定的监督效果,但自上而下,广泛的、无缝不入的新闻监督还尚未形成,且新闻监督常常受阻挠,甚至遭强暴,得不到保障。为此,新闻监督的立法应提上议事日程。新闻监督作为独立于立法、行政、司法的第四种权力,具有广泛性、公开性、权威性、及时性、后果严厉性、渠道畅通等优点,极具影响力的监督力量。《新闻法》将既能保障发挥新闻监督的作用,又能规范新闻本身,保证新闻的真实性和客观公正性。
公民作为一种巨大的,无所不在的监督力量却及其微弱,监督渠道不畅,积极性不大。应该建立渠道畅通的公民监督方式,在行政公开、行政听证的条件下,公民的信访、举报、检举等制度应及时完善,尤其要注意公民反映情况处理中的保密工作以保护监督人的合法权益,使宪法规定的公民的监督权、批评权、建议权、申诉权、检举权得以切实行使。
三、行政法制监督客体方面之缺失及解决方法
首先,行政法制监督范围过窄。据我国有关法律规定,只有人大对同级及下级人民政府和上级对下级行政机关的抽象行政行为具有监督权,确定了备案制度,赋予其改变或撤销权,况且在实践中这种权利很少行使。其他监督主要是对具体行政行为,且主要是对具体行政行为中的羁束裁量行政行为。司法监督只是对具体行政行为,行政复议的内部监督经修改后虽增加了部分抽象行政行为,但只包括除行政法规、规章以外的行政规范性文件。而现实是,有些政府及部门从地方保护及部门利益出发制定规章,造成互相矛盾现象,导致管理混乱,更有背WTO规则,其中有个规则就是“不歧视”[10]。因此有必要将所有的抽象行政行为处于全方位的监督之下,将行政复议和行政诉讼范围扩及全部抽象行政行为。同时完善备案、审查制度,加强人大及上级行政机关的监督力度,以利于消除地方保护和部门保护。在加强对羁束裁量行政行为的监督时,还要多加对自由裁量的行政行为的监督,这也是江总书记依法治国与以德治国相结合理论在行政法制监督中的具体体现。
其次,行政法制监督对象不清,缺乏均衡性。从法理上说,行政法制监督应当均衡地作用于对象[11]。但在我国实践中监督对象非均衡性问题较严重,往往监督行政工作人员多,监督行政工作机关少;监督一般公务人员多,监督中高级领导干部
