入世对中国的影响及其意义是不言而喻的,但如果说加入WTO对中国经济的影响还是一个循序渐进的过程,其经济冲击不会在一夜之间全面而至的话,那么入世对中国法律的影响却将是迅速、直接、全面而深刻的。世界贸易组织是人类经济交往全球化的产物,是这一情形的规范保障。它同一切具有国际性的法律一样,正在改变着人们关于法律的固有观念。法律已不仅是某一国家意志的表达,而且也是国际社会各成员之间相互利益和各自需求的协调。[1]从这一角度出发,应该说中国的入世,不仅仅只是经济“入世”,更重要的还是法律的“入世”。事实上,现代法治的核心与灵魂,正是对国家权力的控制和制约。从古希腊亚里士多德提出法治概念以来一直到今天,在人类历史上,法治从来都不承认任何专断的权力,无论这种权力作为立法权还是作为行政权。[2]
因此,加入WTO为我国完善行政法制建设,加快行政法治化进程提供了一次空前的机遇,行政法在我国整个法律体系中的地位会得到很大的提升,行政法将在我们依法治国,建设社会主义法治国家的进程中发挥更重要的作用。我们应当如何回应这个挑战?
一.行政法在制度上的改变
我国现行的行政法制与WTO协定的要求相比尚有一定距离,面临着调整与改革的艰巨任务,这要求我们不论是观念、制度,还是实践,都需要在最短的时间内按照“入世”的要求和建设市场经济的需要,加以调整、改进和完善。具体来说,现行行政法制不适应和亟待完善之处主要体现在以下几个方面:
1·政府角色有待于进一步准确定位
有的同志指出,无论是世贸规则还是市场经济都对政府在市场经济生活中的角色定位有严格的要求,政府既不能越俎代庖,过多地介入和干预市场经济,甚至直接进入市场充当“运动员”,又必须当好市场经济的“裁判员”和“服务员”,维护公平的市场秩序,创造良好的市场环境。这种既不能越位又不能失职的要求确实非常严格,对于正在进行从计划经济条件到市场经济条件角色转换的我国各级政府而言,达到这一要求就更为艰难。因为,一方面受长期的计划经济模式的影响,我们的一些政府机关及其工作人员还习惯于“全能政府”、“保姆政府”,因而转变观念、政府权力收缩、从市场领域大踏步退出的任务还相当繁重;另一方面,由于中国社会欠缺市场经济的传统,我们的市场经济建设只能是政府主导型,这又决定了我们的各级政府在市场经济建设中必须扮演比先进的市场经济国家的政府更为积极主动、更为关键的角色。如何处理这“一退一进”之间的关系,避免进退失据,无所适从,无疑是各级政府必须严肃思考的问题,也是我们的行政法制建设亟需解决的问题。
2·扩充行政法体系及其内容,充实与WTO实施相关的行政法原则与规则
从WTO协定及中国入世“议定书”的承诺来看,对国内行政法的影响不仅体现在一般行政法中,如一般原则、行政行为等,而且更明显地体现在特别行政法主要是经济行政法之中,如关于海关管理与关税、国内税费征收、货物进出口、货物贸易、各类服务领域与知识产权的保护、投资领域等的规定。而国内行政法学界对部门行政法的关注却不够;同时,立法者也并未从行政法的视野来对待各特殊领域、各专门领域的行政管理问题,因而,特别行政法在国内不够完善或健全,其适用性也多困扰,造成了理论与现实间的鸿沟。目前,我国行政法的基本原则无论在学理上还是立法上都未能形成共识,至于具体标准则更不明确。从我国行政诉讼法及行政复议法的有关规定中我们也许可以推导出行政合法性原则以及行政合理性原则,但这两个原则却相当宽泛,实践中难以把握。即使如此,这两个原则也反映不出WTO协定以及议定书对国内行政法的要求。WTO协定中的最惠国待遇原则和国民待遇原则都体现了平等的基本精神,它要求一方对所有成员方的人员与产品都一视同仁、同等对待(进关前),而在入境后则应同本国(或地区)的人员与产品享有同等的待遇。但可惜我国行政法并无关于平等原则等的规定。当然在原则问题上还有诸多缺憾,如WTO协定中所蕴含的统一性原则、公开性原则、参与原则等,我国行政法在原则上都无体现。因而,我国行政法的原则,不应只是在理论上予以重视的课题,更应是立法与实践应明确的重大问题,否则凭什么来证明国内行政法与WTO协定和议定书承诺的义务相一致呢?不仅如此,在许多具体规则方面,行政法也需要充实、变更或者修改。[3]
二.入世要求我们转变行政立法的观念
WTO奠基于市场经济基础之上,要求各成员国政府善待市场经济通行准则,创造公平、开放的市场竞争环境,变过多的行政干预管制为一视同仁的服务保障。随着中国的加速入世,最大的挑战是直面政府的挑战。WTO规则的普遍适用将有力推进我国行政立法的重新定位,首当其冲的是,入世对我国行政立法的观念转换提出了转轨要求。我们必须在行政立法的观念上有清醒的认识,在行动上有积极的举措。
1·树立与WTO要求内在协调的立法观念
WTO的诸项规定、协议,无不要求各成员方以公开、统一、公平、合理的方式规范有关货物与服务贸易、知识产权保护以及议定中扩展议题等方面的法律、法规、行政规章乃至政策措施等,以此保证其中央和地方政府及其所属部门遵守WTO的各项规定。我国现有的相关立法,在这些事项上,要么缺失,要么与世贸规则差距显存。对这些为WTO所要求制定的国内法空缺事项,必须及时创新,并在内容上满足WTO协议之要求。典型的是,在对外贸易方面,我国应构建一套完整的法律体系,它以《对外贸易法》为核心,包括市场准入法、反倾销法、反补贴法、保障措施法、幼稚工业保护法、进出口货物原产地法、进出口商品检验和检疫法、国际服务贸易法、与贸易有关的环境保护和与贸易有关的知识产权法等诸多法律、法规和规章。在这些方面,专靠全国人大及其常委会集中于特定的会期内通过复杂的三审程序制定法律是远远不够的。“国务院行政法规调整的社会关系和规定的事项,远比全国人大及其常委会的法律调整的社会关系和规定的事项广泛、具体。国家和社会生活中的经济、政治、教育、科学、文化、体育以及其他方面的社会关系和事项,只要不是带根本性的或相当重要一定要由宪法和法律来调整和规定的,行政法规都可以调整和规定。”[4]如果行政立法涉及到基本经济制度方面的内容,还可考虑通过全国人大及其常委会的授权渠道以有效发挥国务院立法程序相对简单、意见易于集中的高效特点来适应大批全新规则的创制需求。毕竟,“中国是一个幅员辽阔、人口非常众多、各地情况很不平衡的国家,国务院承当着极为繁重的行政任务,直接领导现代化建设特别是直接领导体制改革工作,做好这些工作在相当大的程度上需要借助于发挥立法的作用。因此,应当给予国务院享有要求全国人大或其常委会赋予自己授权立法权的权力。”[5]
2·树立各法律关系主体地位平等的立法观念
WTO国民待遇原则又称平等原则,它要求世贸组织成员方之间相互给予对方的自然人、法人、其他经济组织、产品、服务、投资、知识产权等与本国的自然人、法人、其他经济组织、产品、服务、投资、知识产权等以相同的待遇。作为WTO非歧视原则的集中体现,国民待遇原则要求各成员方的国有企业应同非国有企业、外来企业在同一条件下展开公平竞争,不允许行政权力之偏袒国有或本地企业,制造不公平的竞争壁垒。对世贸组织的众多发展中成员而言,改善投资环境和大力引资无疑是其发展战略的当务之急。拥有健全、公平的立法保障平台则是衡量其投资环境的重要尺度。“国民待遇、最惠国待遇、不歧视,以及与关贸总协定有关的透明性,都是自由主义市场模式的象征。”[6]据此,不论是为改善投资环境以更多地吸引外资,还是为履行WTO规则的义务,我国今后的行政立法显然要大力张扬法律关系参加主体的地位平等观念,力求逐步实现给予国有经济、外资经济、个体私营经济等不同主体以平等的待遇和公平竞争机会。相比之下,我国不少现行法律、法规和规章中,法律关系主体的地位“内外有别”,对外企和内企适用不同的规则,造成了内外资在具体权利义务上的失衡,享有国民待遇的外商投资企业可以享受国内企业无法享受的投资、税收等实际优惠;同时,法律关系主体的地位“内内”也有别,即内资企业中全民所有制企业与集体所有制企业、私营企业等法律地位也不尽平等。我国加入WTO后,树立法律关系主体地位的平等无疑要成为行政立法之显题,既要“内外平等”,也要“内内平等”。这就是我们所需要大力树立的行政立法与WTO原则和精神相一致的新观念。
3·树立与WTO接轨的服务行政的立法观念
政府有权行使同时又是不可推卸的一项权能或职责就是行政,区别就在于如何行政。我国源远流长和根深蒂固的行政立法观念模式首推管制行政。就此,完全可以凭借入世带来的强劲冲击力助推积重难返的立法观念之纠偏。道理在于,除了必要的管制,政府主要履行的应是社会服务职能。狄骥说得好:“这种公共权力绝不能因它的起源而被认为合法,而只能因它依照法律规则所作的服务而被认为合法”[7]。
失却服务的行政立法不是真正的行政立法而是误读的和不合法的行政立法。因为,行政权在本质上是基于和源于为民服务而生的。我国宪法第二十七条第二款郑重规定:“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。”这就从根本大法上界定了我国行政机关在本质上属服务机关,为市场经济主体提供服务是其义不容辞的职责及其存在的根据,行政立法向服务行政的归依是必然的结论。
总之,入世对我国行政
