摘 要:政府作为行政主体的角色定位,对宏观经济进行调控,把握国民经济发展的方向。行政必须法制化,最终通过司法审查制度的完善来依法行政,以适应世贸组织规则的要求。
关键词:入世;政府;行政法制;司法审查
入世对中国社会的冲击是多方面的,其中对法律特别是行政法制的冲击尤为突出。世界贸易组织的成员国负责实施该组织的国际经济贸易的法律制度,由成员国政府来承担由此而产生的权利和义务,中国入世使中国政府行政的环境发生了很大的变化,这就对政府角色定位、行政行为公正有效、行政法制化等提出了新的挑战。我们应该在理论和实践上去积极应对。
一、入世对政府角色定位的影响
入世一定意义上可以说是政府入世,入世将对政府的执政理念和权力行使规则产生深刻的影响,政府的角色也会因此发生转变[1]。政府行为要受世界贸易组织规则的规范和约束。世贸组织是一种以市场经济为取向的国际经济组织,我国正致力于建设社会主义市场经济体制,与欧美发达国家的市场经济由自由竞争到政府有限干预这一发展进程不同,我国是由计划经济向市场经济过渡,我国市场经济相应也属于政府主导模式,政府在市场培育、规范市场秩序、实施宏观调控、资源配置等方面都起主导作用,在现有的政府主导经济的模式下,政府的权力的运用、政府对经济主导作用的实效性、对各种利益主体关系的公平性,还都存在这样那样的问题,既使是有些理论上似乎是解决了的问题,但在实践上仍没有从根本上解决。
入世对政府角色定位的要求是急切的。由于长期计划经济模式的影响,我们的一些政府机关及其工作人员,特别是地方政府“全能政府”、“保姆政府”、“权力本位”、“政府本位”的观念根深蒂固,政府还习惯于过多地介入和干预市场,甚至直接进入市场,既充当运动员,又当裁判员。特别是实践中政府角色界定非常不清晰,因而造成了混乱和内耗。这与世贸组织规则和市场经济的要求是不相符的。地方政府政令很多,其中与法律相抵牾的不在少数。这就造成了人们在观念上和社会实践中的混乱。权力大于法律,政府权力高于一切,地方政府权力更是大无边。这样就不能在某一地方乃至全国形成一个有利于市场经济发展的良好秩序,反而会造成决策的失误,内耗增大。
政府的职能只能是宏观调控,引导国民经济发展的方向。所以必须政企分开、政事分开、依照市场规律进行宏观调控和管理,减少对微观经济的干预。
二、入世要求政府决策法律化、公开化、透明化
入世意味着有大量的外国商品和资本进入中国市场,中国的商品和资本也将大量的进入国际市场。商品和资本在本质上是相同的,地位应该是平等的。世界贸易组织并不一概否定政府管制,但对政府管制的范围、程度及其透明度有着明确的要求。凡是经济贸易领域内的行政规定和行政措施都要公开,并且以“统一、公正、合理的方式实施”。我国政府对市场管制设置过多,行政色彩浓,公开性差。管制集中体现在行政审批制度上。从中央到地方甚至各政府部门都有各种各样的审批权。权力设置的随意性、泛化性、隐蔽性是很突出的。入世前,据一些地方统计:行政审批项目数以千计,如上海2027项,郑州2308项。在入世前后进行了大量的削减,但仍大量存在。如果没有完善的审批管理制度和详细的程序性规定,权力下放在一定程度上说,只能带来更多的对权力的滥用和更多的腐败[2]。要根本改变现状必须在行政审批权的限定,项目设定的范围和种类及程序等重大问题上走法制化道路,如把行政审批改为法律色彩浓、透明度高的行政许可,做到权力法定化、行为程序化、过程和结果公开化。政府权力和职能法定化、行为程序化、过程和结果公开化是行政法制化的根本,是行政行为公正和效率的保障。现在行政行为特别是行政管制、行政审批的公正性受到来自行政审批机关和相对人之间的渊源关系、利益关系,企业所有制性质不同,招商引资政策影响的冲击,应该通过法律的力量来矫正人们观念上和行为上的不平衡,使政府的行为及其对利益分布的作用公正化,真正使国内企业、国外企业、国有企业、民营企业、私营企业能够在一个平台上、同一起跑线上竞争,确实确立起“国民待遇”观念。为此,政府决策必须法制化,有透明度,营造统一开放的市场环境,保护公平竞争的市场秩序,实现对世贸组织及其成员国的承诺。
三、入世要求政法分离,建立完善的司法审查制度
纠正行政与司法合一的倾向,根除司法行政化的病灶,确保司法独立的个性和天职,以监督行政,是适应国际经济一体化要求的有效保障。“衙门就是法庭”是中国传统司法体制的特点。其实司法与行政是两种性质和功能完全不同的活动。司法是典型的法律适用活动,是社会纠纷的法律解决机制,以公正为价值取向,应具有中立性、程序性和终极性,法律的独立审判堪称现代司法最突出的个性和理念。行政行为是法律执行活动,以效率为价值取向,以服从为天职,行政和司法是绝对不可以合一的。长期以来,司法的泛行政化倾向不仅使司法内部滋生了许多的司法腐败,更重要的是它不能有效地发挥对权力特别是对政府权力的有效监督。法院不能做单纯的政府权威的维护者,司法机关必须独立于执行政府决策和维护秩序的行政机关之外,担当中立的仲裁者。
没有有效监督的政府权力会被滥用,只有独立的司法体制才能保证权力使用的公开、公正、秩序和效率。政府应当在各种力量的推动下尽可能地适应市场经济的要求,服务于市场。其中,司法作为一支独立的力量是最重要的,最不可缺少的。司法对于政府的监督最核心地体现在司法审查制度上。
世贸组织规则特别要求对侵犯世贸组织原则和规则的行政行为必须具有足够有效、公正的救济手段。可以说,在监督各级行政机关遵守世贸规则方面,目前我们已拥有基本的法律手段和程序,如行政监察法、行政复议法和行政诉讼法,形成了从内部到外部的监督制约机制,同时为公民、法人及其他社会组织提供了制约行政权力的救济手段。但从现实来看,这一机制运行不畅,有上下级行政机关的“官官相护”,有司法和行政纠合而盛行的“地方保护”和“部门保护”。其根本症结就在于司法泛行政化,司法和行政合一,司法权没有足够的权威。应当确立“司法最终裁决原则”,赋予司法权在解决法律争端方面包括行政纠纷方面的最高权威。在此原则基础上进一步完善司法审查制度。司法审查制度是WTO所规定的透明度原则中的重要内容[3]。
在世界贸易组织中司法审查是一个普遍适用的原则,与其成员国政府行为有利害关系的当事人,均可请求成员国国内法院通过司法审查的方式寻求救济。世贸组织这一原则对中国法律是一个很大的冲击。我们现行的行政诉讼法将行政法规、规章及其它规范性文件排除在行政诉讼的受案范围之外,一旦当事人特别是外籍当事人对我国有关政府部门的贸易管理规定不服而提起诉讼,我们就面临着现有的救济渠道不畅通的被动局面。因此,我们必须完善司法审查制度,调整司法审查的范围,应当将部分抽象行政行为纳入司法审查的范围,也就是将世界贸易组织所规定的抽象行政行为,纳入司法审查的范围。应该特别指出的是,中央政府作出的抽象行政行为是值得信赖的,但地方政府实行地方保护主义,违反市场准入原则,在制定地方政府规章或发布决定、命令时会设置贸易壁垒,这是大量存在的,因此,我们必须重视世界贸易组织规定的,在特定领域对抽象行政行为的司法审查要求。另外,根据世界贸易组织和中国的协议书规定,应将部分终局裁定行为纳入司法审查范围。如获得或颁发进出口许可证的许可或配额等有关的行为,为保障国际收支目的或针对不公平贸易而采取的措施,及知识产权方面的具体行政行为等。在世界贸易组织规则面前,我们的司法审查制度必须进行重大调整。应进一步修改行政复议法和行政诉讼法,使各法律内在逻辑地衔接。加强司法审查的独立性、公正性是入世后行政法制建设中的重要课题。入世已半年有余,各地各级政府根据WTO规则要求对行政法特别是对行政法规、规章、条令进行了大量的清理,但行政法制运行机制仍显分散,难以实现公正和效率。入世的挑战是严峻的,需要我们解放思想,对行政法制进行必要的改革,以推进我国步入世界经济快车道。
参考文献:
[1]马怀德. WTO与更新政府执政理念[N].法制日报, 2001-11-25.
[2]王晓民.行政审批要依法管理[N].人民日报,2002-7-10.
[3]孔祥俊.建立与WTO要求相适应的司法审查制度[J].中国法学, 2001, (6).
