[摘要]加入WTO后,我国行政行为法律依据将扩张;我国传统的行政法律行为理论及由此指导下的行政行为模式都将面临巨大冲击,强制性、单方性、不透明性、程序欠缺的传统行政行为将被注重服务和引导的、透明的和程序法定的行政行为所代替;我国现行行政行为的司法审查制度将得到进一步完善。我们应以积极姿态应对WTO规则对我国行政法制建设提出的新课题。
[关键词]WTO;行政行为;行政法制
WTO规则作为全球多边贸易规则,其规范的对象乃是缔约(国)方政府的行政行为。正如世界贸易组织所宣示的: WTO规则“是世界上大多数贸易国通过谈判签署的,为国际商业活动提供了基本的法律规则,其本质是契约,约束各国政府将其贸易政策限制在议定的范围内”。①加入WTO后,我国的依法行政将不再完全属于国内行政管理问题,而要受到国际协议更多的制约,这是对我国行政法治建设提出的新课题。
一 WTO规则与行政行为的法律依据
WTO的法律基础为《建立世界贸易组织的马拉喀什宣言》以及附件中的一系列适用协定。这一系列协定确定了一些基本的法律原则,为国家商业活动提供了基本的法律规则,对缔约方政府的贸易管制提出了基本的法律框架。
无论从性质、法律地位还是从规则本身来看, WTO约束的是缔约方政府的外贸行政管制行为以及与此相关的政府对国内经济的管理行为。中国与世界贸易组织达成的关于中国加入WTO的议定书之19条规则详细规定了中国国内的行政管理问题,其中没有一条涉及企业行为。个人或者企业,虽然是外贸活动的主体,他们要与本国和其他各国的法律打交道,但他们并不是WTO协定的当事方,不是WTO权利义务的直接承受者。WTO规则规范的主要对象不是作为单个的经济交往主体,而是作为整体的一个国家的政府行为,比如,透明度原则要求各成员方所实施的与国际贸易有关的法令、条例、司法判决、行政决定都必须予以公布,甚至某成员方政府与另一成员方政府所缔结的影响国际贸易的协定也必须公布,这一切显然是针对所有WTO成员方政府所言的。中国加入WTO后,无论是采取将WTO规则转化为国内法,还是将其直接纳入国内法, WTO规则将成为我国行政部门和司法部门履行WTO协定的法律依据之一,成为我国对外贸易行政管制的重要法律依据。
WTO规则在我国现行法律中的重要地位是显而易见的。我国《民法通则》规定:“中华人民共和国缔结或者参加的国际条约同中华人民共和国的民事法律有不同规定,适用国际条约的规定,但中华人民共和国声明保留的条款除外”; 1987年由最高人民法院、最高人民检察院等联合发布的《关于处理涉外案件若干问题的规定》也指出:“当国内法以及某些内部规定同我国所承担的条约义务发生冲突时,应适用国际条约的有关规定。我国不能以国内法规定为由,拒绝履行所承担的国际条约的义务”。可见, WTO规则将成为我国法律体系中的一个极为重要的组成部分,而且其效力高于国内的一般法律、行政法规、地方性法规以及规章。因此,我国加入WTO后,我国行政行为的法律依据随之大大扩张,除了宪法、法律、行政法规、地方性法规、政府规章等以外,作为国际条约的WTO规则将占据越来越重要的位置。
二 WTO与行政行为模式的转变
我国传统的行政行为模式,比较强调行政的纵向管理职能,强调行政主体与行政相对人之间的管理和服从关系;强调行政行为的“权力”要素,比较忽视对权力的制约,忽视公共权力与公民权利之间的平衡;强调行政行为的“单方性”,即行政主体只要在其法定的职权范围内,即可自行决定和直接实施行政行为,不受行政相对人意志的影响或者左右;强调行政行为的强制性,对强制性行政行为的制约比较忽视,与此相对应,我国传统的行政救济方式和程序单一、范围狭窄。
加入WTO后,我国依法行政的法律环境将发生重要变化,传统的行政法理论以及由此指导下的行政行为模式都将面临巨大冲击,强制性、单方性、不透明性、程序欠缺的传统行政行为将被注重服务和引导的、透明的、程序法定的行政行为所代替。行政的服务理念、程序法定理念等将得到进一步张扬。
1.行政服务理念的确立 中国入世,意味着政府将承担更多的服务职能,要“以服务导向代替传统的政府中心主义”。①这种服务导向要求政府能够为境内企业提供公开的、多方面的帮助,这是经济全球化给我国政府的行政行为带来的新的要求和挑战。入世后,我国行政法将更强调行政主体与行政相对人之间的对话和合作,行政将不仅仅是纵向的管理,行政更多地意味着“服务”,尤其是有关行政主管机关与国内企业之间的沟通、协作关系将日显重要。作为政府,要对本国制定的法律、法规与WTO规则的一致性负责,还要对本国企业的行为负责。如果政府或者企业的行为违反了WTO规则,中央政府首先要对外承担责任,而政府难以直接监控国内每一个企业的情况,更难以直接了解其他缔约方和企业违反WTO规则的情况,于是企业和政府为了保证充分利用WTO规则并从中获得利益,必须充分地协作与沟通:企业应该将了解的情况及时报告政府,以便政府根据WTO规则,采取相应措施,维护国家经济安全,维持国际收支平衡,保护本国企业的合法利益;政府也应该积极与企业合作,了解情况,收集证据,只有这样才能在提起WTO争端解决程序时处于有利地位。这一切有赖于行政主体的服务意识的真正确立及其与企业之间的有效的沟通和充分的合作。
根据WTO规则,政府的服务功能还体现在政府有义务设立咨询点,方便本国或者其他成员方的企业了解本国的法律、法规和其他规范性文件以及技术信息,政府负有答复和提供相应资料的义务。关于政府的服务功能,《服务贸易总协定》和《动植物检疫协议》等协定中有明确的规定。
2. WTO与抽象行政行为 抽象行政行为是指行政机关针对不特定对象制定和发布的具有普遍性行为规则的行为,在形式上主要指行政法规、规章和行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等。WTO规则对抽象行政行为的影响首先在于透明度原则。透明度原则主要规定在1994年《关税与贸易总协定》第10条、《服务贸易总协定》第3条、《与贸易有关的知识产权协定》第63条等。根据这些规定,成员方所实施的与国际贸易有关的法令、条例、司法判决、行政决定,都必须迅速予以公布,以便各国政府以及企业熟悉。一方成员与另一方成员所缔结的影响国际贸易的协定,也必须公布,以防止成员方之间进行不公平的贸易。无法公布时,必须提供公众可以获得的条件。透明度要求有助于促进成员的法律、法规与世贸规则的一致性,同时又为判断、监督成员的法律法规是否与世贸规则一致提供了一个坚实的基础。为了加强WTO各成员方的贸易政策的透明度以及强化对成员方贸易政策评审的有效性, WTO规则要求各成员方及时将贸易政策与措施及动态变化情况通报WTO秘书处。世界贸易组织的整个协议中包含有200多项有关通报的要求,涉及到货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权、与贸易有关的投资措施等多个方面。
为了履行WTO规则,我们的行政立法行为以及政府制定规范性文件的行为需要进行改革。近年来,我国在涉外税收、外汇管制、加工贸易等方面的政策调整比较频繁,但是法律政策制定的程序以及法律体系本身和金融制度等缺乏透明度。一些政策的出台,由于缺乏信息沟通渠道,往往是外商投资企业等在经营中遇到了问题,才知道有关的法律法规已经改变。目前,各项法律法规的清理工作正在紧张有序地进行,法律法规和政策性措施公开的及时性、完整性也有了很大提高。值得我们进一步研究的是,入世以后如何处理地方各级政府和政府职能部门制定的规范性文件(即所谓的“红头文件”)。在实际工作中,规范性文件有其存在的合理性。规范性文件也往往存在负面作用:不透明、效力低,分散混乱;尤其是目前存在大量从本位利益出发制定的规范性文件。在加入WTO后,这种规范性文件处理不当将严重损害我国对外的经济形象和经济利益,并可能被其他成员方诉诸WTO争端解决机构,从而引起严重的法律后果。有学者主张取消政府制定规范性文件的权力,相关措施清理后统一到法规或规章当中。我国现行法律对规范性文件病危有十分明确的界定,它不属于立法法所称的立法,并且行政相对人可以经由行政复议途径获得救济。入世以后,必须强调全国法制的统一性,尤其要强调地方政府不能以地方特殊性为由,作出违背WTO规则以及其他上位法律、法规、规章的抽象行政行为,否则将给国家带来诸多麻烦,对建立市场经济体制也是极为不利的。当然,我国各地经济状况的差异性和不均衡性是客观存在的,国家也要求各地因地制宜,在中央的统一领导下充分发挥地方的积极性。因此,一律取消规范性文件目前并不现实。比较切实可行的做法是,首先实现政府制定规范性文件行为的权力明晰化,程序公开化、法定化,监督途径多样、方便、快捷,然后配合政府职能的整合和转变,从根本上解决规范性文件满天飞的问题。
3. WTO与具体行政行为。WTO规则赋予了传统行政行为以新的含义,这些传统行政行为的适用文件、方式、范围、程度都无可避免地受到WTO规则的影响,主要体现在行政调查、行政处罚、行政许可、行政征收、行政给付等方面。一些原来不为人们重视的行政行为方式将日益重要,如行政指导、行政合同、行政规划、行政补助等。行政行为的方式将更加多样化、规范化、程度化。可以认为, WTO规则直接涉及政府各种具体行政行为,需要行政机关按照WTO规则重新审视每一种行政行为的合法性和合理性,比如就行政给付行为而言,政府的资助、补贴行为不当就会引起其他成员国根据WTO规则给予报复。WTO规则约束对象
