第一章 导论
1.1 研究背景与意义
1.1.1 研究背景
消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是我国建设全面小康的目标之一。2015年 10 月 16 日，习近平总书记第一次明确提出“五个一批”的脱贫措施，为我国脱贫工作提供了方向性指引。其中就提到“社会保障兜底一批”，兜底的主要对象是贫困群体中完全或部分丧失劳动能力的人，并且对他们加大其他形式的社会救助力度。随着“五个一批”的提出，各省、自治区纷纷因地制宜开展了脱贫工作，取得了显著成果，2016 年底贫困发生率明显降低到 4.5%，2017 年中央财政专项扶贫资金总规模为 860.95 亿，脱贫人数达 1000 多万①。2018 年精准脱贫有力推进，农村贫困人口减少 1386 万人②。
2018 年 6 月 15 日，中共中央、国务院提出“到 2020 年，确保贫困县全部摆脱贫困，消除绝对贫困”。然而，我国市场经济快速发展，贫困形势已经发生变化，当前的贫困更多的是能力的贫困而不单单是收入的贫困，相对贫困仍将长期存在。在此背景下，国家针对最低生活保障家庭中拥有劳动能力，但没有找到合适工作的家庭成员，通过设置公共服务岗位、贷款补贴、社会保险优惠、工作介绍、免费培训、费用减免等措施，给予就业救助③，区别于最低生活保障制度，就业救助的目标在于促进贫困群体的脱贫自立，更加强调贫困群体能力的培养和技能的提升，是一项积极的社会政策。而发展型社会政策的内在理念追求发展性、长期性、稳定性，与就业救助的要求不谋而合。因此，以发展型社会政策为视角，对我国就业救助进行研究，寻求具有中国特色的积极的、主动的、根本的脱贫发展路径是当务之急。
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1.2 研究综述
1.2.1 发展型社会政策的研究
上世纪六十年代初，社会政策与发展一词逐渐产生了一些联系。1968 年，发展型社会政策首次被提出。1979 年，得到了联合国经济与社会理事会的再次强调。但在之后的很长一段时间内，几乎没有人研究与讨论将发展的理念融入到社会政策的研究中去。直到九十年代中期，联合国社会发展世界首脑会议召开后，“发展型社会政策”的理念才逐渐浮出水面，引起各国政府和学者的关注。学者们将社会发展与社会政策紧密联系起来，发展型社会政策的理论雏形由此产生。
1.2.1.1 国外发展型社会政策的研究
首先，关于发展型社会政策的重要理念。蒂特马斯（Titmuss, Richard M）早在二十世纪六十年代就开始研究经济发展和社会福利的关系，他对“经济持续增长就能消除贫困”的观点提出批评，同时反对“社会政策是经济附属品”的观点，他认为扩展福利制度可以和经济现实相兼容①。詹姆斯·梅志里（James Midgley）是第一个较为明确的提出这一概念的人，他认为发展型社会政策的核心价值理念是强调经济和社会的协调发展①，如鸟之两翼，车之两轮，缺一不可。但是梅志里的观点中也存在一定的局限性，他只认识到了经济政策与社会政策的兼容性，却忽略了二者在价值理念和行动路径上的显著差异。
其次，关于发展型社会政策的实践策略。詹姆斯·梅志里认为发展型社会政策的主要实践策略是进行社会投资，首先是借助于个人自由的实现推动社会发展；其次是借助于社区的组织来解决社会问题；最后是借助于政府的力量来保障社会福利。安东尼·吉登斯（Athony Giddens）提出建立第三条道路，其理论实质就是建立社会投资型国家。他认为国家的过多干预会加速市场的僵化，劳动者不应当消极享受或被动接受就业优惠政策，而应该积极地争取就业机会②。也就是说，国家应当重视人力资本的投资，而不是直接提供金钱资助。迈克尔·谢若登(Michael Sherraden)也提出了社会投资的理论，他认为增加个人资本的投入，可以在相当长的一段时间保持个人、社会脱离困境③。彼得·泰勒-古柏（P. Taylor-Gooby）提出了“新福利主义”，这种新福利主义的观点也主要强调投资于人力，通过提升人的素质和能力来抵御外部风险④。
最后，关于发展型社会政策的目标。阿马蒂亚·森（Amartya Sen）提出了以自由为核心的观点，他主张扩展自由是发展的手段和目标，发展可以使人们享有最真实的实质自由⑤。迪约（F·Deyo）提出了发展型社会政策应实现的三个具体目标，即增加工作岗位和居民收入；提高住房、教育、医疗、交通等项目的补贴；政府通过社会保险提高收入保障⑥。
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第二章 我国就业救助的现状及问题
2.1 我国就业救助的现状及特点
就业救助是在居民家庭收支调査的基础上，针对有劳动能力的贫困群体，国家提供一定的资金支持和就业服务，帮助其实现脱贫的社会救助措施①。探究就业救助的问题首先应当对我国就业救助的发展现状进行清晰的梳理。就业救助的建立规避了传统生活救助制度和失业保险制度的不足，成为解决贫困群体就业问题的有效手段，其目的是通过为贫困群体提供工作岗位、进行技能培训，最终解决贫困群体的生计问题。
2.1.1 我国就业救助的发展现状
上世纪五十年代，国务院颁布实施了《救济失业工人暂行办法》，为 400 多万没有找到工作的人提供了岗位安排，由此，就业救助的萌芽产生了。但是在这一阶段，救助的对象多为失业工人，范围较为狭窄。九十年代中期，国务院颁布了《就业登记规定》，之后又出台了《职业介绍规定》，在制度方面保障了就业人员的利益。在这一阶段，国家重视扶助失业人员再就业，但是没有考虑到其中大部分的贫困群体的工作能力的提升。
二十一世纪初期，国务院相继颁布了《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》和《关于进一步加强就业再就业工作的通知》，基本形成了符合我国国情的积极就业政策体系。2007 年，《就业促进法》的出台，标志着我国的积极就业措施上升到了法律层面。2009 年，国务院颁布了《社会救助法（草案）》，但是该草案中对就业救助只字未提，这说明当时国家对就业救助重视程度很低。2013 年 12月，李克强总理主持召开了《社会救助暂行办法（草案）》征求意见的会议，此次会议上，就业救助才作为独立的一章被列出来。2014 年，《社会救助暂行办法》正式颁布，首次以行政法规的形式将就业救助确立下来。
至今，就业救助已经问世长达五年了。学界对就业救助是否归属于社会救助仍然争论不休。实质上，这些主张就业救助不属于社会救助的学者仍然是“小民政”的传统思想，认为救助的作用就是“扶危济困”，忽视了发展的深层目标。再加上目前的低保政策具有“先天局限性”，极易形成“低保养懒汉、消极就业”的现象，阻碍了就业救助的长效发展。我们应当意识到，只有就业才能帮助贫困群体脱贫，这符合贫困群体的切实需求，也是社会救助的根本出路。2018 年我国城镇新增加的就业人数为 1361 万人，这其中有很大一部分贫困群体实现了就业，调查失业率也稳定在 5%左右，处于较低水平①，这说明在近 14 亿人口的发展中大国，实现充分就业至关重要。
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2.2 我国就业救助的问题
我国目前的就业救助是在城乡最低生活保障制度的基础上形成的，一方面从制度上保障了国民基本生活权益，另一方面救助内容逐年增多，救助对象也越来越多。但是，当前的就业救助在制度设计中存在诸多局限性，无法从根本上帮助贫困群体实现就业自救，究其原因，我们不能不讨论现行的就业救助在制度设计以及具体实践中的问题。
笔者访谈了 T 市 W 街道办及社区居委会的 7 名工作人员，12 个家庭中的 34 个贫困对象，其中有 12 人获得就业救助。针对 T 市街道办的低保工作负责人及社区居委会的工作人员进行深度访谈，了解贫困群体的就业状况、政府对就业救助工作的管理及实际工作中存在的问题与困难，针对贫困群体进行深入访谈，重点了解他们在生活、社会保障、就业中遇到的困难与障碍，结合我国其他地区的发展状况，从而分析出当前就业救助存在的主要问题。表 1 是获得就业救助的具体情况。
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第三章 发展型社会政策及要求 ........................................ 20
3.1 发展型社会政策核心理念 .............................. 20
3.1.1 上游干预，长远发展 .................................. 20
3.1.2 经济增长，协调发展 .......................... 21
第四章 发展型社会政策视角下我国就业救助的路径选择 ...................... 26
4.1 建立促进贫困群体就业的体系 ............................... 26
4.1.1 完善就业救助的相关法律法规 ............................... 26
4.1.2 针对不同对象实施分类就业救助 ................................ 27
第四章 发展型社会政策视角下我国就业救助的路径选择
4.1 建立促进贫困群体就业的体系
发展型社会政策理论给我们的启示之一就是就业救助需要采用中长期战略，具体表现为：完善就业救助的相关法律法规；针对不同对象实施分类就业救助；实行鼓励与惩罚相结合的刺激就业措施等。
4.1.1 完善就业救助的相关法律法规
重视就业救助工作，政府应当完善就业救助的相关法律法规。首先应当将低保边缘群体及老人、妇女、残疾人等特殊就业困难人员纳入就业救
